◎ 선진국 제조기업 U턴에 주목해야 하는 이유

LG경제연구원 '선진국 제조기업 U턴에 주목해야 하는 이유'

글로벌 제조기업들의 약진, 제조업 비중이 높은 국가들의 상대적 고성장 등 최근 들어 제조업의 중요성이 재조명 받고 있다. 선진 각국들은 성장활력 제고, 고용창출, 무역수지 개선을 목적으로 자국 내 제조업 기반을 강화하고 있다. 제조업 경쟁력이 약화되어왔던 미국, 영국은 글로벌 금융위기 이후 제조업 중시 정책들을 내어놓고 있으며, 제조강국인 독일, 일본도 자국의 유리한 생산기반을 더욱 강화시키려 노력하고 있다. 글로벌 제조기업들의 생산지 전략도 수정되는 모습이다. 신흥국의 가파른 임금 상승 등 직접 비용의 상승으로 생산입지로서의 매력도가 저하되고 있다. 기술 유출, 품질 저하 등 숨은 비용이 부각되고, 장기적인 기업경쟁력도 하락할 수 있다는 우려도 나오면서 신흥국 이전 움직임에 제동이 걸리는 추세이다. 간접 비용을 줄일 수 있는 제조기반이 있다면 노동비용 열위에도 불구하고 선진국들의 생산입지 경쟁력은 높아질 수 있을 것이다. 미국은 우수한 연구역량, 발달된 자본시장 등 기업환경에서 강점을 가지고 있으며, 독일, 일본에는 경쟁력있는 부품소재 기업들이 있고 산업 집적지들이 조성되어 있다. 우리 정부도 한미, 한EU FTA를 기점으로 국내에서도 U턴 기업에 대한 지원정책을 내어놓고 있다. 그러나 저부가가치, 노동집약적 제조업들이 기업 유인책만으로 기업U턴을 유도하는 것은 쉽지 않을 것이다. 부품 소재기업들의 경쟁력 향상, 클러스터 기능 강화 등 산업생태계의 경쟁력을 키우는 것이야말로 제조기업 U턴의 지름길이 될 수 있을 것이다. 
  
  
< 목 차 > 

1. 선진국 제조업 중시 정책
2. 글로벌 기업 생산지 입지전략의 변화 움직임
3. 국내 정책에의 시사점 
  
  
1. 선진국 제조업 중시 정책 
  

글로벌 금융위기 이후 제조업의 부상 

글로벌 금융위기 이후 Citi, BOA 등 금융 및 부동산 기업들의 수익이 급감한 반면, Apple, Volkswagen 등 제조기업들의 수익이 크게 증가하는 모습을 보여주고 있다. Forbes 2000에 속한 제조기업의 비중도 2003년 39%에서 2011년 47.7%로 크게 증가하였다. 

국가 경제의 복원력(resilience) 측면에서도 제조업의 중요성이 재조명되고 있다. 유럽재정위기 속에서도 경제성장률이 상대적으로 높은 독일 등 북유럽 국가들은 전통적으로 제조업에서 강점을 가지고 있는 국가들이다. 반면 그리스, 포르투갈, 스페인 등 남유럽 위기국들은 제조업 비중이 취약한 공통점을 가지고 있다. 아시아 공업국들을 중심으로 한 신흥국들의 상대적 고성장도 높은 제조업 비중과 연관시켜 볼 수 있을 것이다. 내수기업들은 자국의 소비 기반이 약해지면서 크게 위축되고 있는 반면, 제조기업들은 수출을 통해서 활력을 유지할 수 있었기 때문인 것으로 판단된다. 고용유발 효과가 상대적으로 낮은 제조업에서 오히려 고용을 유지하는 반면 금융, 건설업 등에서는 고용이 크게 감소하는 현상도 나타나고 있다. 

이러한 흐름 속에 선진국 정부들도 제조기업 유치 정책들을 경쟁하듯이 제시하고 있다. 성장활력을 제고하고, 고용창출, 무역수지 개선을 목적으로 자국내 제조업 기반을 강화하려는 움직임을 보이고 있는 것이다. 과거에도 신흥국들을 중심으로 제조기업 유치를 위한 경쟁적 법인세 인하 등과 같은 산업정책 흐름이 있었으나, 최근에는 선진국들이 제조기업 유치를 위한 정책들을 강화하고 있다. 

미국 - 제조업 육성을 통해 고용창출, 경제회복 견인 기대 

제조업 중시 정책이 특히 두드러진 곳은 미국이다. 미국은 금융위기 이후 실업률이 높아지면서 고용개선을 위한 제조기업 유치정책을 내어놓고 있다. 

자국 고용을 증대하는 기업들에게 세제 우대를 하고, 해외로 이전하는 기업들에게는 과세를 늘리려는 움직임이다. 해외에서 미국으로 귀환하는 기업에 대해서는 이전비용에 대하여 세액공제를 통해 법인세 감면효과를 부여하고, 생산기지 이전으로 타격을 입은 지역에 진출하는 기업에는 금융지원을 늘리는 등 과거와 달리 직접적인 제조업 지원도 주저하지 않고 있다. 

기업환경을 개선하려는 노력도 활발하다. 먼저 다른 나라에 비해 높은 법인세 인하하려는 움직임이 있다. 현재 미국의 법인세율은 연방법인세(35%)와 주법인세(4.2%)를 합쳐서 39.2%로 OECD국가 가운데 가장 높은 상황이며, 관련 세금 면제 규정은 다른 나라와 비교해 볼 때 대단히 복잡한 상황이다. 오바마 정부는 일단 연방 법인세를 35%에서 28%로 낮추면서 동시에 복잡한 세금 감면 규정을 정리하는 세제 개혁안을 추진하고 있다. 

노동 개혁과 관련하여 고급 엔지니어의 인력 양성을 위해 대학 학비 지원과 관련 세제 혜택을 확대하고 있다. 주와 카운티와 같은 지역 정부 역시 일자리 창출을 위해 토지의 저가 공급과 같은 직접적인 지원책을 마련하고 있으며, 주의 권한에 포함되는 노동법과 회사법을 기업 친화적으로 개정하기 위해 경쟁적으로 노력하고 있다. 과거 지방정부의 영역이었던 지역 클로스터 형성에 있어서도, 최근에는 연방정부 차원에서 지원을 강화하는 모습이다. 2011년 연방정부의 16개 기관은 20개 클러스터에 3천7백만 달러를 지원하기로 발표하였으며(Jobs & Innovation Accelerator Challenge), 앞으로 이러한 지원이 확대될 것으로 예상된다. 

미국 제조업의 쇠퇴를 이야기하는 사람들이 많지만, 여전히 미국은 세계 최상위권의 기업 환경(IMD 1위, Doing Business 4위)을 가지고 있다. 발달된 자본시장, 재산권 보호, 노동시장의 유연성, 우수한 대학 등 연구혁신 능력 등이 대표적일 것이다. 경쟁력 있는 기업환경을 바탕으로 그 동안 약점으로 지목되는 부분을 정책적으로 보완함으로써 기업들의 자국유치를 위해 노력하고 있다. 최근 포드가 멕시코, 일본 등의 생산기지를 Kansas로 이전 결정하였고, GE는 Louisville 공장의 제조기능을 대폭 강화하기로 하는 등 대표 기업들이 미국으로 생산기지 이전을 계획, 결정하면서 정책의 변화가 효과로 이어지는 모습이다. 

독일, 일본 - 경쟁력 있는 제조기반을 바탕으로 기업 유인책 강화 

독일과 일본은 2000년대 들어 이미 제조기반 강화 정책들을 실시해온 국가들이다. 이들 국가들은 임금이나 지대 등 생산비용이 상대적으로 비싼 대표적인 국가들이지만 2000년대 중반 이후 해외로의 기업이전 추세가 줄어들고 자국내 설비투자가 늘어나고 있는 공통점을 가지고 있다. 

독일은 전통적으로 노동자의 직업교육과 연구개발, 은행과 기업간 관계금융을 통한 장기적 투자 등을 배경으로 제조업의 경쟁력을 유지하여 왔으나, 독일 통일 이후 실업률이 증가하고 제조업 경쟁력이 크게 약해지는 모습이었다. 당시 집권당인 사회민주당의 슈뢰더 총리는 2004년에 ‘아젠다 2010’을 내세우며 기업친화적인 정책을 통해 고용창출과 경제활성화를 도모하였다. 노동시간 연장, 노동자의 해고보호절차 개선 등 고용보장법의 개정을 통해 노동시장 유연성을 제고시켰으며, 기업의 조세부담을 완화하였다(2001년 기업조세부담 51.8% → 2007년 38.7%). 슈뢰더 개혁 이후 핵심부품 생산이나 지적재산권이 중요한 공정 등을 국내에 두려는 경향이 확대되는 등 경쟁력이 회복되는 모습이다. 2008년에는 기업들의 조세부담이 38.7%에서 29.8%로 다시 인하되었다. 최근에는 대학개혁을 통해 경쟁력 있는 연구기반을 강조하고, R&D 선도기관 지원을 통해 산학협동을 강조하는 등 제조업 지원정책을 한층 더 강화하고 있다. 

일본 역시 독일과 유사하게 규제개혁 등 정책적 뒷받침을 바탕으로 자국 기업들의 국내 투자를 늘리도록 유도하고 있다. 2000년대 초 고이즈미 정부가 공장제한법, 공장재배치촉진법 등 입지제한 규제를 폐지하고, 동시에 지자체의 적극적인 기업 유치정책을 장려한 결과 자국기업들의 국내투자가 증가되는 추세였다. 최근 엔고로 기업환경이 악화되면서 경쟁력 상실 우려가 다시 커지고 있는 일본은 올해 들어서 법인세를 40.69%에서 38.01%로 인하하였으며 2015년에는 35.64%로 추가 인하할 예정이다. 또한 과거와 같이 일본 기업만의 폐쇄적인 연구개발의 문제점을 인식하고 국제적 공동 연구개발을 장려하고, 지방 단위에서도 각 지역의 클러스터 형성 지원정책을 강화하는 모습이다. 

독일, 일본 제조기업들의 국내투자 증가 현상은 규제 개혁, 노동시장 유연화 등 기업친화적인 정책의 도입을 통해 생산비용이 줄어들면서 그 동안 강점으로 지목되던 부품소재 역량 등 제조기반의 매력이 기업들에게 상대적으로 부각된 결과로 해석할 수 있을 것이다. 
  

2. 글로벌 기업 생산지 입지전략의 변화 움직임 
  

신흥국 진출에 대한 피로감 증가 

정책 변화 뿐 아니라 기업들의 관점에서도 생산지 입지 전략에 수정 조짐이 나타나고 있다. 생산비용 절감을 위해 신흥국으로 진출했던 제조기업들은 기대했던 비용절감 효과가 크지 않고 오히려 잦은 정책변화, 규제 등 새로운 비용 요인들이 부각되면서 피로감이 쌓이고 있는 것이다. 신흥국들의 최저임금은 상승하는 추세이며, 노사분규 등 관리감독 문제가 빈번히 발생하고 있다. 신흥국 정부들의 해외투자 유치정책이 변화되면서 외국계 투자기업에 대한 혜택이 축소되는 등 투자여건도 악화되고 있다. 

중국 등 신흥국들의 생산지로서의 매력 감소는 진출 기업들의 이전 의향을 통해 확인할 수 있다. EU중국상공회의소에 따르면 중국에 진출한 유럽계 기업 557개사 중 22%가 중국에서 다른 곳으로 이전할 계획을 가지고 있다고 응답하였다. 산업별로 보면 소비재 관련 기업이 산업재나 전문서비스보다 비중이 높은 것으로 조사되었고, 규모면에서도 소규모 기업들의 이전 의사가 높은 것으로 나타났다. 생산비용에 민감한 기업일수록 매력도 감소를 크게 느끼고 있는 것으로 추정된다. 

최근 BCG의 설문조사 결과에서도 매출액 10억달러 이상인 美제조업체 CEO 중 37%가 중국에서 미국으로 생산기지 이전을 계획하거나 고려 중이라고 응답하였다. 생산비용에서 비교우위가 없는 자국을 생산입지로 고려하고 있다는 점에서 다소 놀라운 결과라고 볼 수 있다. 응답 기업의 70%는 중국에서의 생산, 조달비용이 서류상의 수치에 비해 높은 편이라고 응답하여 진출 시 기대했던 비용보다 높은 부담을 느끼는 것으로 조사되었다. 국내기업들도 중국의 생산입지에 대한 매력 저하를 비슷하게 느끼고 있는 상황이다. 올 초 KOTRA와 대한상공회의소의 조사결과 해외진출 240개사 중 12.5%(30개사)가 U턴 의향을 표명했다고 한다. 이는 2005년 조사 당시 94.9% 기업이 U턴에 대해 고려하지 않는다고 한 것에 비해 크게 늘어난 수치이다. 

인건비 등 직접 비용 상승으로 생산지 이점 약화 

중국 등 신흥국의 생산지로서 매력 저하의 가장 큰 요인은 임금, 물류비용 등 직접비용의 상승 때문이다. 신흥국의 경제가 성장하면서 임금과 물가가 상승하면서 생산비용이 증가할 수 밖에 없는 상황인데, 신흥국에 처음 진출할 때 예상하였던 생산비용 상승 속도보다 더욱 빠르게 상승하면서 기업들로서는 큰 부담이 되고 있다. JETRO(일본 무역진흥회) 자료를 바탕으로 향후 성장률과 환율전망치를 이용하여 신흥국들의 기술직 임금을 추정해보면, 중국 상해지역은 현재 610달러 수준에서 2020년에는 1,770달러로 지금의 2.9배에 달할 것으로 전망되며, 인도, 동남아 등 다른 아시아 공업국들의 노동비용 상승도 가파를 것으로 예상된다. 

직접적인 생산비용 상승에는 노동비용뿐 아니라 다른 요인들도 있다. 고유가 등 원자재 강세 지속으로 에너지 소비형 국가인 신흥국들의 전기료가 빠르게 높아지고 있다. 인프라 미비로 물류비용이나 재고 등 공급망 관리비용도 예상보다 높은 편이다. 지가도 빠르게 상승하여 산업용지 분양단가나 임대료가 점차 비싸지고 있으며 위안화 절상 등 신흥국 통화가치 상승도 기업의 기대이익을 감소시키는 요인이다. 

BCG는 2015년까지 중국의 생산직근로자의 임금 상승속도가 연평균 17%씩 상승할 것으로 전망하면서, 노동생산성을 감안한다면 신흥국의 상대적인 이점이 크게 줄어들 것임을 지적하고 있다. 2000년도에는 기업들이 중국으로 생산지를 이전함으로써 노동비용을 65% 정도 절감할 수 있었으나 2015년에는 39% 절감하는 데 그칠 것이라고 추정하였으며, 다른 직접비용들을 고려하게 된다면 그 이점은 더욱 줄어들 것으로 보았다. 또다른 컨설팅업체인 Hackett Group도 유사한 조사결과를 발표하며 향후 3년간 글로벌 생산전략에 있어 약 19% 정도는 신흥국에서 선진국으로 이전될 것으로 예상하였다. 

숨은 비용에 대한 기업 인식 확산 

직접적인 생산비용의 상승뿐 아니라 그 동안 간과되었던 숨은 비용(hidden cost)들이 부각되고 있는 점도 신흥국 진출 기업들이 당면하고 있는 문제들이다. 신흥국 생산의 숨은 비용으로는 먼저 신흥국의 법적 질서가 자리잡지 못하면서 재산권이 제대로 보호되지 않는 문제가 있다. 특히 기술, 디자인과 같은 지적재산권의 유출 문제가 심각하다. 과거 신흥국에는 지적재산권이 덜 중요한 노동집약적인 산업을 위주로 투자하였지만, 최근에 자본집약적인 산업과 첨단기술 산업까지 신흥국에 투자함에 따라 기술유출 가능성이 높아지고 있다. 재산권 보호의 미비로 인해 신흥국에 투자할 기업들로서는 핵심 기술 유출 가능성이 증가하게 되었으며, 아웃소싱 기업이 경쟁사로 변하는 부메랑 현상도 자주 발생한다. 자의적인 재판도 문제다. 예를 들어 노동분쟁이 발생해도 법에 의한 지배가 확립되지 않은 신흥국에서는 법원의 공정한 개입과 재판을 기대하기 어렵다. 예측할수 없는 행정부의 기업 규제도 부담이 된다. 최근 인도는 자국에 투자한 기업들에 대해 소급과세를 추진하여 기업들의 부담을 예측할 수 없게 증가시켰다. 

품질 저하도 무시할 수 없는 요인이다. 생산지 이전에는 품질 문제가 노동비용 다음으로 중요한 결정요인이 되고 있다. 특히 핵심 부품이나 소재 산업의 경우 품질문제는 치명적일 수 있다. 최근 후지 제록스의 이전 사례가 대표적이다. 후지 제록스는 핵심부품인 렌즈생산에 있어 중국공장의 수율이 떨어지는 문제에 직면하였다. 작년 렌즈 생산을 자국에서 하도록 생산전략을 수정하더니 올해 들어서는 상업용 디지털 인쇄기기 생산마저 자국 내로 옮기기로 결정하였다. 생산비용 절감을 위해 신흥국으로 이전을 단행했던 글로벌 기업들이 품질 저하로 인해 생산효율이 높은 자국에서 생산하는 것을 더 유리하다고 판단하는 사례가 늘고 있는 것이다. 

하버드 경영대의 Porter와 Rivkin 교수는 많은 기업들이 생산입지 결정에 있어 직간접적 비용들을 충분히 고려하지 못하고 있는 점을 지적하면서 생산지 이전에 따른 기대이익이 생각보다 작을 수 있음을 주장하고 있다. 생산비용의 절감을 위해 공장을 이전하였을 경우 단기적으로는 이익이 실현될 수 있으나, 시간이 흐르면서 예측하기 어려운 직간접 비용이 발생되기 때문에 실현이익은 감소할 수 있다. 생산성 개선은 현지공급자 및 정부기관들과의 장기적 관계와 개인, 혁신 팀, 인프라 투자에 의해 결정된다는 점과 신흥국의 경영환경 변화가 잦다는 점에서 생산지 이전에 따른 불이익을 고려해야 된다고 지적하였다. 

외부효과 상실 등 경쟁력 저하 우려 

기업 의사결정의 직간접적 비용뿐 아니라 장기적인 시각에서의 기업경쟁력 저하, 그리고 네트워크 관계 등 긍정적인 외부효과의 상실 등도 강조되고 있다. 대표적으로 Pisano교수와 Shih 교수를 들 수 있다. 

이들은 신흥국으로의 생산거점 이전이 보다 장기적인 관점에서 혁신역량의 저하로 이어질 수 있다는 점을 지적하고 있다. 신흥국에서는 생산만 담당하고, 연구개발은 본국에서 하는 것이 글로벌 생산전략의 대표적 패턴인데, 생산과 연구개발의 공간적 분리가 이들의 상호보완작용을 저해하며 특히 제조와 혁신이 긴밀히 연결된 산업 영역에서는 장기적인 경쟁력 약화로 이어질 가능성이 있다고 본다. 생산공정과 R&D 센터는 가까워야 하며 생산과정을 함께 지켜보는 과정에서 비용절감을 위한 기술, 고품질을 위한 아이디어가 창출된다고 강조한다. 

또한 코닥의 사례를 통해 제조업의 생태계 해체로 인해 국가 차원에서의 경쟁력 상실도 지적하고 있다(11페이지 참조). 글로벌 기업과 부품소재기업들이 집적지를 형성하여 생산한다면 기술이 전파되고 양질의 노동인력이 모이는 등 긍정적인 외부효과가 발생할 수 있다. 그러나 기업들이 단기적인 생산비용 절감을 위해 생산시설을 해외로 이전할 경우 이러한 외부효과가 사라지게 되는 것이다. 

물론 제조기업들의 선진국 회귀 움직임을 대세로 단정짓기는 이를 지 모른다. 여전히 많은 글로벌 기업들이 중국 등 거대 신흥국에서 사업기회를 찾고 있으며, 신흥시장에서 창출되는 매출 비중이 높아져 가고 있다. 신흥국들의 노동비용이 증가하더라도 거대 시장으로서의 매력이 있는 한 생산거점을 철수하거나 투자를 줄이지는 않을 것이다. 또한 최근 중국에서의 사업철수 사례들이 보도되고 있지만, 주로 노동비용에 민감한 노동집약적 기업들이 주를 이루고 있다. 이들 기업들이 중국보다도 비싼 선진국으로 복귀할 가능성은 여전히 낮다고 할 수 있다. 오히려 동남아시아 등 보다 더 노동비용이 저렴한 곳으로 생산기지를 이전하려고 할 것이다. 다만 신흥국의 생산지로서의 이점들이 낮아지고, 숨은 비용이 부각되는 등 기업들의 인식이 전환되면서 신흥국으로의 무분별한 이전 움직임은 제동이 걸리는 모습이다. 
  

3. 국내 정책에의 시사점 
  

국내 U턴기업 지원 정책, 비용감면 지원만으로는 한계 

국내에서도 주요 생산거점이었던 신흥국들의 경영환경이 악화되는 반면, 한EU, 한미 FTA체결 등 국내 생산의 이점들이 부각되면서 국내 복귀수요가 증가할 것으로 기대되는 분위기이다. 특히 중국진출 기업들의 경우 임금인상, 중국정부의 규제 강화, 이익집단 확산, 불법복제, 모방 등 혼탁한 콘텐츠 시장 등으로 인해 생산지로서의 이점이 점차 소멸되고 있는 것으로 알려져 있다. 기술유출에 대한 우려, 품질 저하 등 숨은 비용의 부각은 신흥시장에 생산거점을 가지고 있는 글로벌 기업들의 공통된 의견들이다. 

우리 정부도 이러한 흐름 속에 국내 U턴 기업에 대한 지원책을 강화하고 있다. 국내 U턴 기업에 대해 법인세를 일정기간 면제해 주고, 산업단지 입주시 임대료를 감면하는 등 지원책을 발표하였다. 또한 최근에는 액세서리, 의류, 신발, 전자, 기계 등 5개 업종에 대하여 업종별 U턴 TF를 출범시키고, KOTRA에 U턴기업 지원센터를 설치운영하기로 계획하는 등 원스톱 지원서비스를 강화하는 정책방안도 내어놓고 있다. 실제 이들 업종들의 경우 집단 U턴 의향이 있는 것으로 보도되고 있다. 

이러한 움직임에도 불구하고 우리나라의 생산비용, 인력수급여건을 고려했을 때 정부의 인센티브 제공만으로 기업U턴이 지속적으로 이어나가기에는 한계가 있을 것으로 판단된다. 중국 이탈을 고려하는 가장 큰 이유가 생산비용의 증가인데, 생산비용이 더 비싼 우리나라를 일시적 법인세 감면과 같은 단기적인 지원만으로 기업들이 선택할 수 있을지 의문이 들기 때문이다. 앞에서도 언급하였듯이 노동비용에 매우 민감한 업종들의 경우에는 더욱 저렴한 신흥국으로 이전할 것으로 예상된다. 

국내 제조기반의 경쟁력을 높이는 것이 근본적인 해법 

선진국들의 제조업 중시 정책은 신흥국과의 생산비용 격차를 어느 정도 줄여 놓을 것이나 여전히 생산비용에 있어서는 신흥국 대비 열위에 놓여 있을 것이다. 그럼에도 불구하고 글로벌 제조기업들이 선진국을 생산거점으로 선택하게끔 하는 이유들에 대해 우리도 주목해야 할 것이다. 신흥국 대비 비교우위가 있는 경영환경으로 인해 간접 비용을 줄여주고, 경쟁력 있는 제조기반을 통해 긍정적인 외부효과를 기대할 수 있기 때문에 선진국이 생산지로 선택될 수 있는 것이다. 독일, 일본의 우수한 소재, 부품 경쟁력, 클러스터 효과를 누릴 수 있는 제조기반이 없었다면 기업친화적 개혁만으로 자국 기업들이 국내 투자를 늘리지는 않았을 것이다. 미국 역시 우수한 연구인력, 자본시장 등 제조기반의 강점이 있기 때문에 최근의 생산입지 변화 조짐이 나타나고 있는 것으로 판단된다. 

우리나라의 정책방향도 이러한 간접 비용들을 줄여주고, 외부효과를 높일 수 있도록 하는 제조기반의 강화에 있어야 할 것이다. 2000년대 들어 국내에서도 혁신 클러스터 조성이나 중소기업 경쟁력 강화와 같은 산업생태계의 조성 움직임이 있어 왔고 어느 정도 성과도 있었다. 다만 그 동안 정부 주도하에 클러스터가 인위적으로 구성됨에 따라 아직까지 네트워크 속에서 경쟁과 협력으로 혁신이 촉발되는 자생적인 클러스터 효과를 누리고 있다고 보기는 힘들 것이다. 입지규제, 정치적 제약 등으로 기업규모에 의해 입주를 제한 받거나, 생산기능이 제외된 불완전한 형태의 클러스터가 여전히 계획, 조성되고 있다. 지방정부 주도하에 조성되고 있는 산단들은 중복과잉투자 및 혁신역량 부족 등의 문제점들이 지적되고 있다. 지방과 중앙정부간의 역할 분담, 수직적 연계가 필요한 부분이다. 

제조업 생태계 조성에는 우리나라 기업에만 염두에 둘 필요는 없을 것이다. 신흥국에서 이탈하는 선진국 제조기업들이 반드시 자국으로만 회귀하지는 않을 것이기 때문이다. 인프라, 제도, 노사관계 등 산업환경에 있어 경쟁력 있고 개방적인 환경을 만들어 나간다면 국내 기업뿐 아니라 선진국 제조기업들의 국내 투자를 유도해낼 수 있을 것이다. 국내 글로벌 제조기업들을 최대한 활용하여 글로벌 R&D, 부품소재기업들을 유치, 연계해 나감으로써 보다 경쟁력있는 제조기반이 되도록 유도해야 할 것이다.  <끝>