◎'유무선 시장의 경쟁 촉매제, 간접접속'

LG경제연구원 '유무선 시장의 경쟁 촉매제, 간접접속'

<그림 1> 간접접속의 개념(LM 사례) jpg 150x59 8.4 KB jpg 300x117 23.5 KB jpg 551x215 14.6 KB <그림 2> 국내 시외전화 사전선택제 현황 jpg 150x133 13.8 KB jpg 300x266 43.0 KB jpg 432x383 15.2 KB <그림 3> 간접접속 사업자 매출 중 접속료 비중 (예시) jpg 94x150 11.3 KB jpg 189x300 38.4 KB jpg 552x877 50.8 KB

(서울=뉴스와이어) 2007년06월19일-- 정보통신부가 지난 3월에 발표한 규제로드맵에 따라 간접접속제도의 도입될 경우 요금 경쟁 촉발과 소비자 선택권의 증대가 기대된다. 그러나 요금구조의 조정 및 제도 과잉, 투자의욕 저하 유발 및 낮은 수익성 등의 문제점 보완이 필요하다. 또한 간접접속 도입의 범위, 비대칭 규제 도입 여부에 대한 정책적 결정도 요구된다.

지난 3월 정보통신부는 국내 통신 서비스 산업에 중장기적으로 영향을 미칠 수 있는 규제 로드맵을 발표했다. 로드맵 추진 일정 가운데 금년에 결정될 사항으로는 ▲결합판매 허용을 위한 규정마련(1/4분기) ▲단말기 보조금 규제완화(2/4분기)▲허가단위를 통합하는 시행규칙 개정안 마련(3/4분기 개정) ▲시내전화번호의 인터넷전화로의 번호이동규정 마련(3/4분기) ▲도매규제 도입 전제조건 및 법률개정 시안 마련(4/4분기)이 있다. 결합판매 허용과 단말기 보조금 규제완화에 대한 정통부 정책은 이미 발표되었으며, 허가단위 통합을 위한 시행규칙 개정 작업도 현재 진행 중에 있다. 하반기부터는 시내전화-인터넷 전화 간 번호이동과 함께 도매규제와 관련한 심도 깊은 논의가 있을 것으로 보인다.

도매규제와 관련해서 정통부는 현재 재판매 의무화 법안을 마련 중에 있으며, 회선임대이동통신업(MVNO)와 간접접속제도 도입의 전제 조건 검토도 진행중인 것으로 알려지고 있다. 정부의 도매규제 강화 정책은 그 동안 유지되던 소매규제 중심 정책의 탈피를 의미한다. 이러한 도매규제 도입 시, 신규사업자의 진입, 요금 결정 및 영업방식의 자율성 강화로 인해 통신 시장이 큰 영향을 받을 것으로 예상된다. 따라서 이들 제도에 대한 관심이 높아지고 있는데, 간접접속의 경우 재판매 및 MVNO에 비해 상대적으로 세간의 주목을 받고 있지 못한 상황이다. MVNO가 이동통신 서비스 분야와 관련된 이슈인 반면, 간접접속은 유무선 통신시장에 모두영향을 미치는 제도라는 측면에서 좀 더 심도 깊은 논의가 필요하다.

간접접속, 돌아가면 저렴하다

간접접속이란 기존 통신망에 제 3의 사업자가 교환기를 설치하여 우회로를 만든 후, 기존망에서 발생한 통화(call)를 우회로를 거치게 하여 통화 서비스를 제공하는 것을 말한다. 쉽게 말해 소비자 입장에서는 현재 가입된 사업자의 서비스를 유지하되, 음성통화 이용 시 타 사업자가 우회망으로 제공하는 서비스를 이용할 수 있는 것을 말한다(<그림 1> 참조).

이러한 간접접속은 유무선 통신시장의 대표적인 경쟁 정책으로 현재 많은 국가에서 도입된 상황이며, 국내에서도 제공되고 있다. ‘시외전화 사전선택제’ 서비스가 바로 그 예이다. 시외전화 사전선택제는 KT 시내전화 가입자 가운데 타사의 시외전화서비스를 지정하여 시외전화를 이용하도록 하는 제도로 1997년에 처음 시작됐다. 현재 KT를 비롯하여 LG데이콤, 온세통신, 하나로텔레콤, SK텔링크 등이 사전선택제 서비스를 제공하고 있다(<그림 2> 참조). 시외 전화의 경우 사전선택을 하지 않더라도 08x의식별 번호를 입력하여 통화할 수도 있다. 이렇듯 간접접속은 사업자 사전선택(CPS, Carrier Pre-Selection)이나 식별번호를 통한 사업자선택(CS,Carrier Selection)의 두 가지 형태로 제공된다.

또한 간접접속은 LL(Land to Land),LM(Land to Mobile), ML(Mobile to Land),MM(Mobile to Mobile)의 4가지 서비스에 모두 적용될 수 있다. LL은 유선전화간 서비스를 의미하는데, 현재 국내에서 제공되는 시외전화 사선제가 LL간접접속에 해당한다. 해외 많은 국가에서 제공되는 시내전화 간접접속도 LL 간접접속에 포함된다. LM은 유선전화에서 이동전화로 전화를 거는 경우를 말하는데, 전 세계 상당수의 국가에서 LM을 개방하여 간접접속제도를 도입했다. ML은 이동전화에서 유선으로 전화를 거는 경우를 말하며, MM은 이동전화간의 통화를 의미하는데 일부 국가에서는 이들 서비스에도 간접접속이 가능하다. 현재 정통부는 LM, ML, MM으로 간접접속의 범위를 확대 적용하는 방안에 대해 검토 중에 있다.

경쟁 촉발을 위해 간접접속 확대 도입 검토

앞서 언급했다시피 정통부가 간접접속을 도입하려는 이유는 도매규제를 강화하기 위해서이다. 그 동안 정통부는 사업자의 투자 유인을 위해 설비기반경쟁을 추구하였으며, 유효경쟁 체제를 구축하기위해 소매부문까지 직접 관여하는 정책을 취해 왔다. 그런데 최근 통신시장이 포화국면에 접어들어 새로운 성장동력이 필요한 상황이 도래함에 따라 경쟁 규제의 재정비 및 소비자 편익 증진 방안에 대한 요구가 점차 강해지고 있다. 이에 따라 정통부는 서비스기반 경쟁을 강화하기 위해 도매시장의 개방을 의무화하려는 움직임을 보이고 있는 것이다.

이러한 도매규제 방안 가운데 하나인 간접접속을 통해 얻을 수 있는 효과는 무엇일까? 먼저 사업자의 증가에 따른 소비자 선택권 강화를 들 수 있다. 통신서비스를 제공하기 위해서는 막대한 규모의 설비 투자가 필요한데, 간접접속의 경우 통화를 우회시키는 교환기 등의 일부 장비만이 필요하기 때문에 진입장벽이 낮아 다양한 사업자의 참여가 가능하다. 이러한 사업자 수의 증가는 결국 경쟁을 촉발하게 되고, 게다가 간접접속의 경우 부가서비스로 경쟁하는 것이 아니라 요금으로 경쟁하는 구조이기 때문에 요금 인하가 자연스럽게 이뤄질 수있다. 최근 이동통신 시장의 요금 인하와 관련한 논쟁이 치열하게 전개되고 있는데, 간접접속에 따른 자연스러운 요금 인하 경쟁이 하나의 해결책이 될 수도 있다.

정통부는 현재 간접접속 도입에 앞서 도매규제의 도입 필요성 여부 및 전제 조건에 대한 연구를 진행 중에 있다. 이를 위해 경쟁 활성화에 대한 평가가 우선적으로 이뤄질 예정이다. 왜냐하면 도매규제의 도입은 경쟁 활성화를 위한 방안인데, 경쟁이 활성화되어 있다면 굳이 도입할 필요가 없기 때문이다. 경쟁 활성화 평가 이후 2008년 중에 도매규제의 도입과 관련한 공청회가 열릴 것으로 보이며, 제도 도입은 2009년경에 가능할 것으로 예상된다.

요금구조의 조정 및 제도 과잉의 문제점도 있어

간접접속이 도입되기 위해서는 해결해야 될 과제도만만치 않다. 우선 LM 간접접속의 경우 요금구조의 조정이 필요한 상황이지만, 이 문제의 해결은 상당히 어렵다. KT 시내전화는 보편적 서비스 제공의무에 따라 적자 상태가 지속되고 있다고 알려져 있으며, LM 서비스를 통해 이를 보전하고 있는 형국이다. 따라서 LM 시장이 개방될 경우 KT 입장에서는 적자 부담의 증가를 막기 위해 타 사업자로부터 더 많은 보편적 서비스 손실부담금을 받거나, 시내전화 요금을 인상시킬 수 밖에 없는 상황이다.

그러나 손실부담금 증가에 대한 반발이 크고, 요금인상에 대한 부담감으로 요금구조의 조정은 쉽지 않은 상황이다. 실제로 과거 수년 동안 LG데이콤과 온세통신의 LM 시장 개방 요구에도 불구하고 간접접속이 도입되지 않은 이유는 바로 이 요금구조의 조정 문제가 해결되지 않았기 때문이었다.

해외의 경우 LM 시장 개방과 함께 기존 사업자들은 요금구조의 조정을 감행했다. EU 회원국의경우 LM 간접접속의 도입 후 네덜란드를 제외한모든 국가의 기본료가 인상된 것으로 알려지고 있다 . 영 국 은 지 속 적 인 요 금 의 리 밸 런 싱(Rebalancing)으로 유명하다. 요금 리밸런싱이란 기본료를 높이고, 통화료를 낮추는 전략을 말하는데 LM 도입 이전 대비 현재 기본료가 약 50% 이상 상승했다. 특히 2004년 3월에 지배적 사업자인 BT는 리밸런싱과 함께 요금제를 3개의 옵션으로 대폭 단순화 시키면서 간접접속으로의 이용자 이탈 추세를 완화시켰다.

한편 M발신 간접접속(ML 및 MM 간접접속)의 경우 제도 과잉에 대한 논란이 예상된다. LM 간접접속이 유선서비스에 포함되는 반면, M발신 간접접속은 무선서비스에 해당한다. 그런데 금번 도매규제에 포함될 것으로 예상되는 정책 중 MVNO의 경우 무선서비스의 경쟁 강화를 위한 방안이다. 따라서 M발신 간접접속과 MVNO 제도를 모두 도입한다면, 기존 이통사 입장에서는 제도의 과잉으로 느낄 수 있다. 특히 두 제도가 모두 도입된다면,MVNO 신규사업자와 간접접속 신규사업자가 급격히 증가하면서 시장이 혼탁해질 가능성도 배제할수 없다. MVNO 사업이 활성화되어 있는 유럽의 경우 두 제도를 모두 도입한 국가도 일부 있지만, 상당수의 국가가 M발신 간접접속을 도입하지 않은 것으로 나타나고 있다(<표> 참조).

투자의욕 저하 유발 및 낮은 수익성이 문제될 수도

통신사업자의 반발도 간접접속제도 확대에 상당한장애물로 작용할 수 있다. 통신사업자들이 간접접속을 꺼리는 이유는 막대한 설비투자에 대한 수익을 충분히 거둬들이지 못할 수도 있다는 위기감에서 비롯된다. 그렇기 때문에 간접접속이 도입되어 음성시장에서 요금 경쟁이 발생하게 되면, 통신사업자들은 차세대 서비스를 위한 설비 투자에 적극적으로 나서기 힘든 상황이 발생할 수 있다. 특히 유선의 경우 광가입자망(FTTH) 및 광랜에 대한 투자가 지속적으로 요구되고 있으며, 이동통신의 경우 3G, 4G 등의 투자가 필요한 상황에서 음성 시장중심의 요금 경쟁은 사업자의 투자의욕 저하를 불러일으킬 가능성이 있다.

간접접속 사업자의 낮은 수익성도 간접접속 도입에 방해물이 될 수 있다. 간접접속 사업자의 이익은 소비자로부터 거둬들인 통화료에서 마케팅비용, 설비비, 통신사에 대한 접속료 등의 비용을 제외하고 남는 부분에 해당한다. 이러한 비용 가운데 접속료 부분이 간접접속 사업자들에게는 가장 큰 부담이 될 것으로 보인다. 접속료가 차지하는 비중은 현재요금이 유지된다는 가정하에서 LM은 58~72%, ML은 46~58%, MM은 67~84%에 달할 것으로 예상된다(<그림 3> 참조). 따라서 MM 간접접속의 경우 높은 접속료로 인해 수익성도 그리 크지 않아 사업자들이 적극적으로 나서지 않을 가능성도 배제할 수 없다. 실제로 MM 간접접속을 도입한 국가들의 경우1990년대 후반부터 서비스가 제공되었지만 아직까지도 가시적인 성과가 나타나지 않고 있다.

또한 간접접속 이용고객의 성향도 사업자의 수익성과 연관되어 있다. 사업자 사전선택 방식의 경우 마케팅을 통한 가입자 확보 비용이 필요하다. 그런데 저렴한 요금 때문에 확보한 고객은 타 사업자의 저렴한 요금에도 쉽게 이탈할 가능성이 높아 가입자 유지 및 확보 비용이 사업자에게는 큰 부담이 될 수 있다. 영국의 카폰웨어하우스(Carphone Warehouse)가 제공하는 간접접속 서비스인 TalkTalk의 경우 가입자 이탈률(Churn-rate)이 연25% 수준인데, 이는 BT 가입자의 이탈률인 12%에두 배 이상 높은 수치이다. 이는 TalkTalk 고객의 평균 서비스 유지 기간이 BT의 절반 밖에 되지 않는 것을 의미하므로 가입자 확보 비용에 대한 부담이 발생하게 된다. 이에 따른 수익성 저하는 간접접속 사업자의 성장에 부정적 영향을 미칠 가능성이 있다.

간접접속제도 관련 입장 정립 필요

이렇듯 간접접속제도 도입에는 상당한 걸림돌이 있지만, 요금 경쟁 촉발에 따른 소비자 후생 증대라는 점에서 충분한 도입 가치가 있다. 하지만 간접접속제도에 대해 선후발사업자뿐만 아니라 기간사업자와 별정사업자 간 이견차가 크기 때문에 경쟁 상황에 대한 객관성 확보가 무엇보다 시급하다. 이들 사업자들이 모두 수긍할 수 있는 경쟁 상황 평가를 기반으로 간접접속제도의 도입여부가 결정될 때 정책적 정당성이 강화될 수 있다. 또한 이러한 경쟁 상황 평가와 함께 다음 두 가지 사항에 대한 입장 정립이 필요할 것으로 보인다.

● 간접접속 도입의 범위

간접접속의 도입이 필요하다면 과연 유선과 무선에 모두 도입해야 하는지에 대한 검토도 필요하다. 유선과 무선 서비스의 경쟁 상황이 서로 같을 수는 없는데, 사업자 점유율(2007년 4월, 가입자 기준)만을 단순 비교했을 때 KT 시내전화는 91.6%, SK텔레콤의 2G 서비스는 50.5%로 유선부문에서 지배적사업자의 지배력이 무선보다 크다.

따라서 간접접 속의 도입 시에도 LM 시장의 개방이 더욱 시급한 것으로 평가될 수도 있다. EU의 경우 지침을 통해 각국의 정책기관에 유선시장에서의 간접접속제도도입을 촉구했지만, 무선시장과 관련한 간접접속지침은 없다. 이는 EU가 지침을 마련할 당시 유선시장이 포화기에 접어들어 경쟁 구조를 변화시키기 위해서는 새로운 정책의 도입이 필요했지만, 무선의 경우 성장기에 있었으며 초기부터 2~3개 이상의 사업자가 참여하여 유선의 상황과는 다르다고 판단했기 때문이다.

물론 경쟁 상황을 단순히 사업자 점유율만으로 평가할 수는 없다. 다양한 근거를 통해 경쟁 상황을평가 후 간접접속 도입의 범위에 대한 결정이 뒤따라야 한다.

● 비대칭 규제의 도입 여부

나아가 간접접속제도가 경쟁활성화를 위한 것인 만큼 지배적 사업자에 대한 견제 효과를 충분히 달성할 수 있는 지에 대한 평가 작업이 필요하다. 만약 간접접속의 도입이 지배적 사업자의 지배력 완화에 효과적이지 못하다면, 비대칭규제의 도입 여부에 대한검토 작업도 필요하다. 즉 지배적 사업자에게만 간접접속 제공의무를 부여한다든지, 시차제를 적용해 지배적 사업자에게 우선적으로 간접접속 제공의무를 부여하는 등의 방법이 연구돼야 한다. 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 등의 국가는 모든 사업자에게 간접접속 제공의무를 부여하고 있지만, 영국, 프랑스, 독일, 이탈리아 등은 지배적 사업자에게만 간접접속제공의무를 부여하는 등 각 국의 통신 시장 환경에 따라 적절한 규제 방안이 마련돼 있다.

간접접속제도가 경쟁을 활성화시켜 기존 경쟁구도의 틀을 깨기 위한 것인 만큼 제도 도입을 통해 모든 사업자가 이득을 보기는 힘들 것으로 예상된다. 이는 부정적 영향을 받게 될 사업자의 반발을야기할 가능성이 크다는 것을 의미한다. 따라서 제도 도입을 위해서는 부정적 효과를 줄이고 사업자간 중재를 통해 반발을 최소화할 수 있는 정부의 조정 능력이 무엇보다 중요할 것이다...장재현 선임연구원