◎아베노믹스 발목 잡고 있는 일본의 노동개혁

LG경제연구원 '아베노믹스 발목 잡고 있는 일본의 노동개혁'

아베 정부가 규제개혁의 일환으로서 추진해온 노동개혁의 동력이 최근 약화됐다. 정규직 개혁이 진전을 보지 못하고 있는 가운데 이번 국회에서 시도된 노동시간 개혁도 안보법안에 밀려 유보됐다. 이대로라면 노동개혁 부진이 아베노믹스의 성과를 제한할 가능성이 적지 않다. 

신용평가회사인 S&P는 지난 16일 일본의 국가 신용등급을 AA-에서 A+로 한 단계 낮추었다. S&P는 그 근거로 아베 정부의 경제 전략이 처음의 기대와는 달리 약화된 국가 신용도를 끌어올리는 데 한계가 있을 것이라는 판단을 제시했다. 아베노믹스의 중장기적 성패가 이른바 세번째 화살인 ‘성장전략’에 달려 있다는 점을 고려하면 신용등급 강등은 최근 다시 제기되고 있는 성장전략 성과에 대한 문제제기와 일맥상통한다. 특히 그 중에서도 노동개혁 부진이 지적되고 있다. 

노동개혁은 ‘성장전략’의 핵심 분야 

일본 경제의 잠재성장률을 끌어올리기 위한 아베 정부 ‘성장 전략’의 핵심 분야 중 하나가 노동개혁이다. 집권 직후인 2013년 1월 총리 자문기구로서 ‘규제개혁회의’가 신설됐고 아베 총리는 첫 회의에서 규제개혁을 아베 내각의 1번지이자 성장전략의 1번지로 띄워올렸다. 규제개혁회의는 매년 6월 총리에게 자문 보고서를 제출하며 이를 토대로 아베 정부는 ‘규제개혁실시계획’을 작성하고 성장전략 개정에도 반영하고 있다. 

규제개혁의 한 축을 담당하고 있는 것이 노동개혁이다. 노동개혁은 규제개혁회의의 하부 조직인 고용 워킹 그룹에서 집중적으로 논의되고 있으며 매년 규제개혁실시계획의 핵심 부분으로 포함된다. 예컨대 2015년 6월 계획에서 ‘고용분야’는 ‘건강, 의료분야’에 이어 두번째에 위치했다(나머지는 농업, 투자촉진, 지역활성화). 

노동개혁은 다음과 같은 메커니즘을 통해 경제성장에 기여할 수 있을 것으로 기대되고 있다. 첫째는 여성, 고령자 등의 노동참가 촉진, 둘째는 교육과 능력개발을 통한 인적자본 강화로 개개 근로자의 생산성 향상, 셋째는 생산성이 낮은 부분에서 높은 부분으로의 노동이동 촉진에 따른 경제전체의 생산성 향상이다. 뒤집어본다면 현재 일본의 경직적인 노동시장이 여성, 고령자의 노동참가, 인적자본 강화, 노동이동을 제약하고 있다는 이야기가 된다. 

정규직, 노동시간 등이 노동개혁 의제에 포함 

매년 6월 의결되는 규제개혁실시계획에서 고용분야의 중점사항은 <표 1>과 같았다. 종합해보면 정규직(일본 용어로는 ‘정사원’), 노동시간, 직업소개, 파견, 해고 등의 문제가 논의되었음을 알 수 있다. 

해마다 제외되거나 새로 포함되는 사항이 있는데 제외되는 것이 곧 정책 포기나 후퇴를 의미하는 것은 아니다. 내각에서 검토가 끝나 국회 입법 절차까지 가게 되면 실시계획에서 빠지기 때문이다. 예컨대, 노동시간과 파견 문제는 2015년 6월 계획에서 모두 빠졌지만 실제로 올해 정기국회(1월~9월)에서 입법이 추진됐다. 

파견 제도는 개정(규제 완화), 화이트 칼라 면제 등 노동시간 개혁은 유보 

이 중 파견 규제를 완화한 노동자파견법 개정안은 지난 11일 국회에서 가결됐다. 일본 비정규 고용 중 파견노동자의 비중은 10%가 되지 않지만 우리와 달리 제조업에서도 파견이 허용되고 있어서 과거부터 파견노동은 불안정 고용의 상징처럼 받아들여져 왔다(<그림 1> 참조). 일본의 노동자파견법은 1985년 제정된 이래 파견할 수 있는 업종과 파견기간이 점차 완화됐으며 2003년 고이즈미 정권 때 제조업 파견이 허용됐다. 하지만 양극화 논쟁이 가열되는 가운데 특히 글로벌 금융위기 후 파견노동자가 우선 해고(계약 해지) 대상이 되면서 파견 노동은 사회문제로서 부각됐다. 

일본 최대의 노동조합 조직인 일본노동조합총연합회(약칭 連合=렌고)와 밀접한 관계를 맺고 있는 민주당이 2009년 집권하자 파견 규제가 강화되어 2012년 일용·단기 파견을 금지하는 등의 내용을 담은 개정안이 국회에서 통과됐다. 이번 아베 정부의 파견법 개정은 파견 규제를 다시 완화한 것으로 일용·단기 파견을 다시 허용했으며 업무에 따라 다르게 적용해오던 파견기간 제한을 사실상 없애 파견노동을 계속해서 활용할 수 있도록 했다. 

반면 노동시간 개혁안은 이번 국회에서 처리하지 않기로 했다. 아베 정부가 사활을 걸고 있는 안보법안을 우선 심의하기 위해 여타 중요법안 처리를 유보한 것이다. 이번 개혁안은 기존의 재량노동제, Flex Time제(탄력근로제)를 확대하는 한편 미국의 화이트 칼라 면제 제도를 도입하여 노동 시간이 아닌 성과 위주의 임금 체계를 확산시키고자 한 것이다. 

화이트 칼라 면제 제도는 업무, 수입 등에서 일정한 조건을 만족하는 노동자에 대하여 근로기준법 상의 노동시간 규제를 적용 제외할 수 있는 제도이다. 이 제도는 2006년 제1차 아베 내각 시기 노동개혁 입법이 집중적으로 추진되던 때도 도입이 시도됐다. 그러나 이른바 ‘잔업수당 제로’ 법안이라는 비난을 받으며 통과되지 못했다. 이번에도 역시 ‘잔업수당 제로’, ‘무제한 노동시간’ 등의 비난이 이어졌고 일본 정부는 ‘탈시간급’이라는 명분을 내세웠지만 논란이 수그러들지 않자 결국 유보하게 된 것이다. 

‘Job형 정사원’은 정규직 개혁의 한 방안 

과거 규제개혁실시계획의 중점사항에 포함됐다가 올해 제외된 것 중 눈에 띄는 것이 ‘Job형 정사원’의 고용 룰 정비이다. ‘Job형 정사원’이란 개념을 이해하기 위해서는 먼저 일본형 고용 시스템에 관한 일본내 논의를 살펴볼 필요가 있다. 일본에서 주목을 받고 있는 주장 가운데 하나는 미국·유럽이 ‘취직형’ 고용이라면 일본은 ‘취사형’ 고용이라는 것이다. 직무가 정해지지 않은 일종의 멤버십형 고용 계약이라는 것이다. 구체적으로는 일반적인 ‘정사원’이 바로 이러한 취사형 고용의 전형이며 직무, 근무지, 노동시간(잔업)이 한정돼 있지 않다는 점에서 ‘무한정성’을 특징으로 한다. 

이 논의에 따르면 정사원의 무한정성은 정규직에 대한 해고 제한과 짝을 이루고 있으며 그로 인한 경직성이 비정규 고용의 증가를 초래한다(<그림 2> 참조). 비정규 고용 증가는 인적 자본 축적을 저해하며 정규직 역시 원하지 않는 전근이나 장시간 노동을 받아들일 수밖에 없으므로 워크 라이프 밸런스의 개선, 여성의 활약이 제약된다. 따라서 직무, 근무지, 또는 노동시간을 한정한 무기고용 계약, 즉 ‘한정 정사원’을 확대해 나가기 위해 관련 규칙을 정비하는 것은 ‘정규직 개혁의 제1보’(2013년 6월 규제개혁회의 제1차 자문 보고서)로서 의미를 갖는다. ‘Job형 정사원’이라는 개념은 ‘한정 정사원’이라는 단어가 가지는 부정적 이미지를 우회하기 위해 직무를 의미하는 ‘Job’을 전면에 내세운 것이다. 

‘한정 정사원’ 제도는 이미 민주당 정부 시절 비정규 고용 문제 해결의 한 방법으로서 후생노동성의 주목을 받은 바 있다. 2012년 조사(‘다양한 형태에 의한 정사원’에 관한 연구회 보고서)에 따르면 3000명 이상의 정사원을 고용하고 있는 대기업 중 절반 정도가 이 제도를 주로 직종 한정의 형태로 도입하고 있었으며 이들의 임금은 일반 정사원의 8~9할 정도였다.
 
쉽지 않은 정규직 개혁 

아베 정부 수립 후 한정 정사원은 비정규 고용 문제의 해결뿐만 아니라 경직적 정사원 제도의 개혁 방안으로서도 주목을 받게 된다. 비정규직뿐만 아니라 정규직도 장기적으로는 한정 정사원으로 흡수함으로써 이중구조를 해소하고 이른바 ‘취직형’ 고용으로 이행해간다는 구상이다. 

이때 규제개혁회의에서 중요한 의제가 된 것이 한정 정사원의 해고 규칙이었다. 일본의 정사원 제도가 해고를 엄격히 규제하고 있는 점이 문제로 지적돼 왔기 때문에 한정 정사원이 정규직 개혁의 해결책이 되려면 어느 정도 해고 규제 완화가 필요했기 때문이다. 규제개혁회의는 취업규칙상의 해고 가능 사유로서 한정 정사원의 경우 ‘취업 장소나 종사해야 할 업무가 사라진 것’을 추가하는 방안을 제시했다. 애초에 직무, 근무지를 한정한 고용 계약인 만큼 해당 직무, 근무지가 사라지면 해고할 수 있도록 하자는 것이다. 이렇게 되면 정리해고의 요건 중 하나인 해고 회피 노력 의무 즉 ‘근무지나 직무를 변경해서라도 고용을 지켜야 한다’는 요건을 완화할 수 있다. 

이 제안은 결국 해고를 쉽게 만들 뿐이라는 노동자측의 반발과 한정 정사원이라고 하여 기존 정리해고 요건을 피할 수 있느냐는 법리적 논란에 부딪쳤다. 결국 일본 정부는 2014년 7월 ‘다양한 정사원의 보급 확대를 위한 유식자 간담회’ 보고서를 공표하고 향후 기업 컨설팅에 나서기로 했을 뿐 그 이상의 진전된 방안을 내놓지 못하고 있다. 

해고 관련 입법은 검토중 

OECD의 고용 보호 지수 비교에 따르면 일본의 고용 보호는 선진국 중에서 그다지 강한 것은 아니다(<그림 3> 참조). 하지만 일본 기업들은 해고의 어려움을 호소하고 있다. 일반적으로 해고를 하기 위해서는 근로능력의 상실, 규율 위반, 직종 소멸이나 경영부진과 같은 경영 합리화를 위한 필요성 등이 요구된다. 상당히 엄격하고 불확실한 기준인데 이러한 기준을 어긴 해고는 부당해고가 되어 무효화된다. 

이러한 경직적인 구조를 유연화하기 위해 논의되고 있는 것이 부당해고의 금전보상제도이다. 이 제도는 2000년대초에도 검토된 바 있는데, 당시에는 사용자측에도 신청자격을 부여해 해고를 쉽게 한다는 노동자측의 반발로 입법이 좌절됐다. 아베 정부 들어 규제개혁회의에서 ‘노사 쌍방이 납득하는 고용종료의 바람직한 모습’ 중 하나로 검토되고 있는 금전보상제도는 이러한 경험을 고려하여 노동자에게만 신청자격을 부여하는 쪽으로 이야기되고 있다. 금전보상제는 금전을 통한 해결을 가능하게 함으로써 소송까지 가지 않고 타협이나 중재의 형태로 비교적 원만한 해결이 가능해지는 효과가 있다. 그러나 금전보상액의 수준을 둘러싸고 중소기업측이 민감한 태도를 보이고 있어서 제도 도입까지는 시간이 필요할 것으로 보인다. 

갈 길 먼 노동개혁, 성장전략의 보틀넥? 

IMF는 지난 3월 출간한 ‘아베노믹스 성공할 수 있을까?(Can Abenomics Succeed?)’라는 보고서에서 아베 정부가 강화해야 할 분야로 금융개혁, 노동개혁을 들었다. 그 중 노동개혁의 핵심으로서 강조된 것이 정규직, 비정규직의 이중구조 해소였다. 정규직의 경직성이 효율적인 노동이동을 막고 비정규직의 확대가 인적자본 축적을 저해한다는 지적이었다. Financial Times도 지난 9일 ‘아베노믹스 세번째 화살, 점수표’라는 기사에서 노동개혁에 가장 낮은 D 평점을 주면서 이중구조 해소에 소극적인 아베 정부의 태도를 지적했다. 화이트 칼라 면제 제도 도입 유보도 거론됐다. 

아베노믹스의 성장전략을 기업투자 활성화, 노동개혁, 농업·의료 등 전략산업 육성이라는 세 분야로 크게 나눠봤을 때 가장 낮은 점수를 받은 것이 노동개혁이다. 기업투자 활성화 중 하나인 지배구조 개혁의 경우 지난해와 올해 실시된 주주 중시 방향의 정책들이 해외로부터 상당히 긍정적인 평가를 받은 바 있지만 노동개혁은 실적이 미약하다. 사실 노동 분야는 전국민이 직접적 이해당사자가 된다고 말할 수 있을 정도로 민감한 문제인 데다가 각 나라별로 제도와 관행이 서로 얽혀 있어서 외국의 정책을 곧바로 도입하기도 쉽지 않다. 또한 경직적 연공서열 등의 고용 관행은 민간기업이 개선하지 않는 한 정부가 개입하기 어려운 부분이다. 하지만 그렇기 때문에 더욱 정책 당국이 굳은 의지와 정치적 노력을 통해 꾸준히 추진해 나가야 할 필요가 있다. 

아베 정부 초기에는 규제개혁회의가 신설되고 정규직 개혁을 포함한 노동개혁 의제들이 활발히 논의되는 등 긍정적인 모습들이 보였다. 하지만 현재는 정규직 개혁이 힘을 잃고 노동시간 개혁도 유보되면서 동력이 크게 떨어졌다. 아베 총리가 투표 없이 자민당 총재에 재선되면서 정권의 안정성은 어느 때보다 강해졌고 그만큼 성장전략의 실천 가능성도 커졌지만 이대로라면 노동개혁이 성장전략의 보틀넥이 되어 아베노믹스의 성과를 제한할 가능성이 적지 않다.  <끝>