◎글로벌 환경규제 추동력 줄면 개별국가규제·쌍무협정규제...

LG경제연구원 '글로벌 환경규제 추동력 줄면 개별국가규제·쌍무협정규제 고개든다'

[글로벌 환경규제 추동력 줄면 개별국가규제·쌍무협정규제 고개든다]

최초의 글로벌 차원의 환경 협약인 몬트리올 의정서 이후 24년이 지난 지금 글로벌 환경 규제는 급속히 변화하고 있다. 

포스트-교토협약이 난항을 겪으면서 글로벌 환경규제의 추동력이 약화되는 반면 현재 선진국과 개도국 모두 자신들의 규제 규범을 글로벌화하기 위해 노력하면서 규제의 진화가 나타나는 양상을 보이고 있다. 선진국들은 자국 기업들의 베스트 프랙티스를 규제로 채용하며 이를 글로벌화하려는 움직임을 보이고 있고, 개도국들에서도 자국 실정에 맞는 독자적인 환경규제를 도입하며 자국 시장을 보호하려는 움직임을 보인다. 

강대국간의 쌍무 협정을 통한 규제의 확대 가능성도 커지고 있다. WTO 틀을 이용한 강대국간의 쌍무협정은 협약이 추진될 경우 글로벌 협약보다 쉽게 법적 구속력이 확보될 수 있고 각국의 국내법과 달리 미치는 영향이 보다 글로벌한 특징을 가지게 된다. 대표적으로 선진국들의 국경세 도입에 대비하여 일부 개도국에서 탄소세 도입 등을 통해 부담을 줄이는 방향의 협상이 가능할 것으로 전망되고, 선진국간의 항공협정에 의한 배출규제도 이루어질 수 있다. 

환경 규제의 틀은 날로 복잡해지고 이에 따라 기업들의 대응도 어려워지고 있다. 이러한 시나리오가 위협이 되기 전에 새로운 환경규제의 가능성을 점검하고 전략적으로 대비해야 할 것으로 보인다. 
  
  
< 목 차 > 

Ⅰ. 환경 규제에서 무역 장벽으로
Ⅱ. 최근 바뀌고 있는 글로벌 환경 규제 흐름
Ⅲ. 쌍무협정에 근거한 규제 확대 가능성 
  
  
글로벌 차원의 환경 관련 규제가 점점 더 복잡해지고 있다. 선진국들의 산업화로 인한 폐해를 막기 위해 환경규제가 등장하였고, 이것이 다시 글로벌 환경규제로 발전해왔다. 그런데 최근 각국이 앞다투어 환경 규제를 발전시키면서 글로벌 환경관련 규제의 지형이 바뀌고 있다. 특히 개도국과 선진국들의 환경 기준 및 환경 장벽은 다른 모습을 보이고 있으며, 이들의 합종연횡에 따라 전혀 새로운 형태의 환경 규제도 나타날 전망이다. 

최근의 글로벌 환경 규제의 흐름과 강대국간의 쌍무 협정 가능성을 통해 본 글로벌 환경 규제의 변화 방향을 살펴본다. 
  

Ⅰ. 환경 규제에서 무역 장벽으로 
  

지금까지의 글로벌 환경 규제를 주도해오던 국가들은 미국, 유럽, 일본 등 선진국들이 대표적이었다. 이들이 환경 규제에 나서게 된 이유는 급격한 산업화에 따른 자국민의 피해에 대한 대비가 시작이었다. 산업화에 따른 환경 재앙의 시작은 스모그와 함께 나타나기 시작한다. 먼저 영국의 런던, 미국의 피츠버그, 독일의 루르(Ruhr) 지방 등 고전적인 산업화 지역에서 이산화황 등 산업화 과정에서 생겨난 스모그(smog) 현상으로 대규모의 인명 피해가 발생하며 환경 규제에 나서기 시작하였다. 영국에서는 1952년의 런던에서 발생한 대 스모그 사태(the Great Smog of 1952) 이후 1956년 청정대기법안을 제정하였으며, 독일에서는 노르트라인-베스트팔렌주에서 철강, 석탄 공업지역이던 루르 지방의 스모그 이후 1962년 처음으로 배출규제법안을 제정하였다. 

자국 환경 기준에서 글로벌 환경 기준으로 

선진국들이 자국 산업에 제시하던 환경 규제의 기준은 점차로 각종 화학 유해물질 및 중금속 규제, 그리고 대기오염이나 수질 오염에 대한 규제로 확산되었다. 또한 이런 자국 내 규제들은 상품의 글로벌한 이동과 함께 국제 무역에서도 적용되어 교역 상대국에 대한 무역 장벽으로 작용하기 시작하였다. 하지만 교역 상대국에 대한 자국 기준의 강요는 자유로운 국제 무역을 가로막는 요인으로 지적되어 국제 분쟁의 대상이 되기도 하였다. 

교역 상대국에 대한 자국 기준 강요는 미국의 멕시코에 대한 참치캔 규제 사례가 대표적이다. 미국의 참치캔 규제는 미국이 멕시코에서 수입되는 참치캔에 대해 참치 조업과정에서 혼획되는 돌고래를 보호하기 위해 돌고래에 대한 보호조치를 취하지 않는 제품에 대한 수입 규제를 실시한 것이다. GATT에서 부당한 조치로 금지 판결을 받았지만 이후에도 미국 상무성에서는 돌고래에 안전한 어획방식을 사용하여 만들어진 제품에 대해 고유의 돌고래 안전(“Dolphin Safe”) 라벨을 사용하는 등 국내법에 따른 제재 방침을 지속적으로 추진하였다. 결국 최종적으로는 GATT의 개입으로 자국 환경 규제의 글로벌화에는 실패한 사례라고 할 수 있다. 

수입 규제 조치까지 가능한 글로벌 규제 

본격적인 글로벌 환경 기준의 대표적 사례로는 오존층 파괴를 막기 위한 몬트리올 의정서(1987년)를 들 수 있다. 몬트리올 의정서는 지금까지 가장 성공적인 환경 규제로 평가 받고 있으며 오존층 파괴의 주범으로 지목된 이른바 프레온 가스(CFCs), 할론 등과 같이 주로 에어컨, 냉장고 등의 냉매류와 스프레이 등에 사용되는 화학 제품의 사용을 금지하고 있다. 몬트리올 의정서는 의정서를 비준하지 않은 비당사국에 대한 무역규제조치까지를 포괄하는 강력한 글로벌 규제이지만 역설적으로 몬트리올 의정서가 수출입 규제에 직접 적용된 사례는 단 한번도 없었다. 각국이 무역규제에 충분히 대비하여 해당 규정을 준수하고 있기 때문이다. 그 효과는 강력하여 당사국들이 1999년까지 염화불화탄소의 생산 및 소비를 50%로 감축하도록 강제되었으며, 이후 강화된 조치에 의해 2000년에는 염화불화탄소 사용은 완전히 금지되었다. 

이후 글로벌 환경 규제는 교토 협약으로 이어졌으나 최근에는 포스트-교토 협약의 진전이 부진하면서 새로운 글로벌 환경 규제가 어떤 방식으로 나타나게 될 것인지에 관심이 모아지고 있다. 
  

Ⅱ. 최근 바뀌고 있는 글로벌 환경 규제 흐름 
  

글로벌 차원의 환경 관련 규제가 일반화되기는 하였지만 각국별 규제 또한 지속적으로 강화되고 있다. 특히 각국별로 진행되고 있는 최근의 규제는 자국 기업의 상황을 고려한 국가별 전략의 차이에 따라 더욱 복잡해지고 있다. 

1. 선진국 환경 규제의 동향 : 기업과 정부의 협력 

최근 선진국 환경 기준의 특징은 대부분 자국 선진 기업들의 베스트 프랙티스를 규제로 확정하는 양상을 보이고 있다. 이러한 사례는 주요 선진국들에서 모두 나타나고 있다. 

대표적으로는 프레온 가스 사용을 일찌감치 중단한 SC 존슨사의 사례와 디젤분진필터를 개발한 푸조사의 사례를 들 수 있다. 

미국의 화학회사 SC 존슨사는 자사의 대부분의 스프레이 제품에 사용되는 화학물질이 오존층 파괴의 가능성이 크다는 연구가 제시되자 몬트리올 의정서라는 글로벌 협약이 제정되기 12년 전, 그리고 미국의 프레온 가스 규제가 만들어지기 3년 전에 이미 자발적으로 해당 제품 출시를 중단했다. 이러한 업계 최초의 노력은 추후에 미국 정부의 금지조치와 글로벌 협약을 통해 인정받게 되었다. 

다음으로 프랑스의 푸조 자동차사는 환경단체인 그린피스, DUH(Deutsche Umwelthilfe), 유럽 자동차 소비자 단체인 ADAC 등에서 디젤 자동차의 분진에 의한 폐암 발생 등 다양한 피해를 지적하자 분진 제거장치 개발를 개발하여 2000년부터 시장에 출시하였다. 초기에는 추가 설치 비용으로 인한 가격 상승이 우려되었으나 뛰어난 분진 제거 효능이 알려지고 환경단체의 압력과 정부의 규제 및 인센티브 강화에 의해 큰 시장 성과를 거둘 수 있었다. 당시 유럽연합에서는 2001년 유로 3, 2006년 유로 4 등 점차로 강화된 규제를 실시했고, 많은 유럽 국가들에서도 자체 환경 기준을 강화하며 이러한 기준을 조기에 달성하거나 해당 필터를 추가로 장착한 차량에 대해서 최대 300유로까지의 세제 혜택을 제공하였다. 결국 푸조사는 선도적인 환경 문제에 대한 조기 대응으로 정부의 규제 채택과 함께 일종의 시장 선점 효과를 누릴 수 있게 되었다. 

마지막으로 일본의 톱 러너 프로그램을 들 수 있다. 일본의 톱 러너 프로그램은 어느 한 기업의 기술을 국가에서 채용하는 부담을 피하기 위해 에너지 효율 관점에서 최고의 효율을 보이는 기업의 기준을 톱 러너 기준으로 하여 다른 기업들에게 일정한 시간 이내에 동일한 수준을 달성하도록 강제하는 방식이라고 할 수 있다. 

이와 같이 선진국들의 기업들에서 초기에 성취된 혁신(적 제품)들은 국가에 의한 새로운 규제 틀로 정립되는 과정을 거치게 되며 이러한 과정에서 개도국 기업 등 새로운 진입자들에게는 일정한 진입장벽이 만들어지게 되는 것을 알 수 있다(기업과 국가의 협력 단계에 대해서는 24페이지 기사 참조). 

2. 개도국들의 환경 기준도 강화 

글로벌 환경 기준의 새로운 동향으로 개도국들의 환경 기준 자체가 강화되고 있다는 것을 지적할 수 있다. 여기에서는 중국의 기술 경쟁력 강화를 위한 규제와 산업고도화를 위한 새로운 세제 도입 가능성, 그리고 인도의 공공의 이익을 특징으로 하는 규제 동향을 살펴보고자 한다. 

먼저 중국의 RoHS(유해물질 사용제한)제도 강화 움직임이다. RoHS(Restriction of Hazardous Substances) 제도는 납, 수은, 카드뮴, 6가크로뮴, PBBs, PBDEs 등 환경에 유해한 물질이 들어간 제품 사용을 제한하는 규정이다. 애초에 중국의 RoHS 제도는 단순하게 유럽연합의 RoHS 제도를 모방하게 될 것으로 여겨졌지만, 이후 점차 중국만의 특성이 나타나고 있다. 중국에서는 오는 11월 1일 시행세칙을 공포하며 더욱 강화된 기준안을 제시할 계획이다. 유럽에서 시행되는 RoHS 제도가 해당 인증 등에서는 인증시험소로 인정된 한국 연구소에서도 동등한 기준에 따른 검사를 실시하면 되는 반면 중국의 RoHS 제도는 중국 내 인증소로 제품을 보내서 중국 인증을 직접 획득하도록 규제하고 있다. 비록 현재로는 강제 인증 규정은 아니어서 중국으로의 수출은 가능한 상황이지만 조만간 강제 조항으로의 전환도 검토되고 있는 상황이다. 이렇게 제도가 강화되면 중국으로 수출하기 위해서는 모든 제품을 먼저 중국으로 보내 인증을 받아야 하기 때문에 기업 전략의 노출 및 기술의 유출뿐 아니라 납기 등 다양한 측면에서도 우리 수출 기업에 부담이 될 수 있다. 

다음으로 중국은 온실가스 감축에 대한 국제사회와의 약속에 대한 압력에 대비하면서 동시에 자국 산업들에 대한 효율성 강화를 강제하기 위해 최근 탄소세 제도와 여타 오염물질 배출을 규제하는 환경세 도입을 추진하고 있다. 국무원에 제출된 최근의 법안들에 따르면 탄소세는 2013년 이후 톤당 10위안, 20년 이후 40위안이 검토되고 있으며, 환경세의 경우 SO2는 2위안/kg, 오폐수 1위안/톤, 고체폐기물 2위안/kg이 제시되고 있다. 이러한 중국의 국내 법안의 정비는 2020년까지 탄소배출량을 2005년 대비 40~45% 감축하고자 하는 중국 내부의 목표와 에너지 다소비 산업의 구조조정 및 고도화, 기후변화 대응을 위한 감축 기준 선제적 제시와 같은 목표에 따라 추진되고 있다. 하지만 이러한 법안들이 현실화될 경우 중국에 진출한 에너지 다배출 기업들의 경우 큰 피해가 우려되고 있기도 하다. 

다음으로 인도의 환경 규제 움직임이다. 지금까지 인도는 보팔 참사 등 큰 화학 사고에도 불구하고 비교적 환경 문제에 큰 관심을 기울이지 않고 있는 것으로 알려져 왔고, 실제로 화학물질 규제 등에서도 비교적 느린 행보를 보여온 것은 사실이다. 하지만 2011년 “E-waste Rules”를 통해 유럽 수준의 환경 규제를 2012년 5월부터 시행하기로 하는 등 환경 규제의 수준이 높아지고 있다. 특히 인도의 환경 규제에서 나타나는 특징으로는 행정부보다 사법부의 판단에 의한 환경 규제의 진전이 급격하게 이루어진다는 것을 들 수 있다. 

실제로 인도의 경우 연방 대법원의 판결에 의해 1995년 무연 연료 강제 사용 지침이나 1998년 공공 교통 수단(버스, 릭샤, 택시 등)에서 CNG 사용 강제와 같은 정책이 시행되었다. 또한, 최근에도 해외 기업들의 인도 진출을 가로막는 요인으로 지적되는 공장 건설을 둘러싼 분쟁의 경우도 최종적인 판단은 경제 발전과 환경 보호를 모두 균형있게 다룬다는 원칙에 따라 법원에서 최종적인 판단을 내리는 경우가 많다. 

이와 같이 개도국들의 환경 규제가 독자적인 틀을 갖추어 가게 되면서 우리나라와 같이 수출입 모두에서 개도국에 대한 의존도를 급격히 높여가고 있는 입장에서는 새로운 위험 요인이 나타나고 있는 것으로 판단할 수 있다. 선진국들이 자국 기업들과의 협력을 강화하는 한편 개도국들 정부들도 고유한 규제 방향을 제시하고 있어 환경 규제의 확산에 의한 위험요인이 전방위로 확산되고 있다. 이와 같이 선진국 개도국 양 측면에서의 압력이 커지는 상황에 대한 대비도 더욱 절실해지는 상황이다. 
  

Ⅲ. 쌍무협정에 근거한 규제 확대 가능성 
  

최근 포스트-교토 협약이 진전에 어려움을 보이면서 국제 기구를 통한 환경 규제의 글로벌화가 추진 동력이 약화되는 것으로 보이기도 한다. 그러나 앞서 살펴본 것처럼 국별 규제는 더욱 복잡한 양상으로 진행되고 있으며, 또한 다자간 협정이 어려워질 때 협상의 당사자들은 양자간 협정을 통해 당면한 문제를 해결하려고 하는 유인을 느끼게 된다. 환경규제가 국가간, 지역간 협정 차원에서도 더욱 복잡한 양상을 띄게 될 전망인데 특히 이러한 쌍무 협정에 의한 환경 규제의 글로벌화 가능성을 대비할 필요가 있어 보인다. 

쌍무 협정은 기본적으로 WTO Plus의 형태 

환경 규제도 글로벌 기구를 중심으로 하는 협력이 이루어지지 않을 경우 쌍무 협정에 의한 협력도 가능하다. 기본적으로 다자간 협정보다 훨씬 용이한 쌍무 협정에서 양자간의 이해가 맞아떨어질 경우 환경 규제의 글로벌화와 함께 양국 모두에 이득이 되는 국제 조약의 체결도 가능할 것으로 보인다. 

직접 해당 문제에 대한 협상을 통한 쌍방 협조의 가장 대표적인 사례로 지적할 수 있는 것이 교토 협상과정에서 유럽연합과 러시아가 맺은 협력 관계이다. 2004년 당시 러시아는 당면한 긴급 과제로 WTO 가입을 추진하고 있었고, 유럽 연합은 교토 협약 비준을 망설이는 선진국을 대표해서 협약을 진전시킬 의도를 가지고 있었다. 이러한 이해관계에 근거하여 유럽연합은 러시아에 WTO 가입에 대한 지지를 선언하고 러시아는 교토 협약 비준을 통해 교토 협약 자체의 출범을 가능하게 하였다. 

쌍무 협약의 강점은 작은 단위에서라도 법적 구속력(Legally Binding)을 갖춘 환경 규제의 국제화가 가능하다는 점이다. 몬트리올 협약을 이어 교토 협약까지는 글로벌 환경 협약이 성공적으로 체결되었으나 이후 포스트 교토 협약에서는 법적 구속력을 확보하지 못하면서 추진 동력으로 전환되지 못하는 상황이다. 이러한 상황에서 WTO의 틀을 이용한 쌍무 협약을 추진하게 될 경우 법적인 구속력이 확보될 수 있기 때문에 새로운 형태의 글로벌 환경 규제가 형성될 수 있다. 

쌍무 협정의 확대 가능성 

향후 글로벌 힘의 균형을 고려해 볼 때 주요 쌍무 협정의 대상국으로 등장하는 주체들은 미국, EU, 중국, 인도, 러시아의 5개국과 이들 국가를 둘러싼 해당 협정을 주로 담당하는 특정한 세계 기구(환경 문제에서는 UN의 UNFCCC 등)가 될 수 있을 것이다. 

즉, 선진국과 선진국, 선진국과 개도국간의 쌍무 협정을 통한 환경 규범의 확산이 가능할 것으로 전망된다. 예컨대 가장 먼저 유럽연합의 국경세와 중국의 탄소세가 연계되어 쌍무협정으로 정착되는 형태를 생각해 볼 수 있다. 

현재 유럽연합은 포스트 교토 협약에 진전이 이루어지지 않는 상황에서도 자체적인 배출권 거래제를 유지하는 등 온실가스 감축에 대한 목표를 지속적으로 천명하고 있다. 이러한 배출권 거래제 운영에 의한 유럽 역내 기업들의 부담을 상쇄하고 역내 기업들의 역외 이전에 의한 제조업 공동화를 막는 의미에서 탄소 다배출 제품에 대한 국경세 형태의 수입 유사관세 도입을 적극적으로 검토하고 있다. 반면 중국의 경우는 글로벌 수출입 1위이며 온실가스 배출에서도 세계 최대의 온실가스 배출국으로 선진국들의 온실가스 배출에 대한 규제 움직임에 민감하게 반응할 수 밖에 없는 상황이다. 

여기에 앞서 살펴본 중국의 탄소세 도입이 중요한 고려 요인으로 작용할 수 있을 것이다. 유럽연합의 국경세는 유럽 연합에 대한 수출 당사국들이 유럽연합 역내의 기업들과 동등한 수준의 온실가스 감축 부담을 지고 있을 경우에는 해당국 기업에게는 감면이 될 것으로 전망된다. 이러한 상황에 기초하여 볼 때 유럽과 중국의 전략적 공조가 가능할 것으로 보인다. 공조가 현실화되면 중국이 탄소세를 통해 자국 산업에 대한 온실가스 감축 부담을 인증받아 유럽연합과 쌍무협상을 통해 국경세를 감면받게 된다. 이러한 공조를 통해 유럽은 국경세에 대한 글로벌 인정을 얻게되고 중국은 중요한 시장을 지키면서 동시에 자국의 산업구조조정도 추진하는 전망이 가능할 것으로 보인다. 

물론 이러한 쌍무 협정은 미국과 중국 간에도 추진 가능할 것이다. 미국의 청정 에너지 및 안전보장법안(H.R. 2454 법안)에서는 대통령에게 2020년 이후 수입업자에 대한 배출권 제출을 요구할 수 있는 권한을 부여하고 있었다. 이러한 배출권 제출 요구는 미국과 “비교가능한” 배출 기준을 채택하고 있는 나라로부터의 수입의 경우는 면제될 수 있는 것으로 면제 대상국가는 현재 기준으로는 미국 외에 유럽, 일본이 이러한 기준을 협정에 의해 충족시킬 수 있을 것으로 전망되고 있다. 앞서 유럽에서 살펴본 것처럼 미국과의 협상에서도 중국이 유력한 후보국이라고 할 수 있다. 중국도 자국의 탄소세 제도를 실행하여 “비교가능한 실행(comparability action)” 요건을 충족하여 이러한 쌍무 협정을 체결할 수 있는 법적 근거가 마련되어 있다고 할 것이다. 
  
지금까지 살펴본 것 외에도 다양한 여러 조합들이 가능하다. 유럽과 미국의 항공 분야에 관한 타협도 가능하고 중국과 인도의 공조에 의한 포스트-교토 협상에서의 선진국에 대한 압박이나 비토 제기도 가능하다. 이 외에도 유해물질 부문에서 유럽과 인도의 협력도 가능하고 유럽이 국제 표준화를 주도하여 국제 기구에 의한 새로운 환경 기준(나노 관련 표준화 등)을 만들어 낼 수도 있다. 결국 포스트-교토와 같은 글로벌 단일 기준 제정이 실패하게 되면 쌍무 협상의 가능성이 커지고 이는 새로운 다양한 변수를 만들어 낼 수 있게 될 전망이다. 

이러한 각국의 다양한 협상 시나리오는 우리 기업들에게 새로운 도전 환경을 만들게 될 전망이다. 선진국 기업과 선진국의 협력 및 표준화에 대비하면서 개도국의 강화되는 환경 규제에도 대비해야 하는 상황에서 주요 강대국들의 합종 연횡에 의한 환경 규제의 변화 지형에도 적극적인 대비를 할 필요가 있다. 선진국들이 국경세를 도입하면서 개도국 중 일부가 자국의 탄소세를 인정받게 되는 경우 우리의 선진국으로의 수출은 불리해지고 개도국과의 경쟁에서 뒤쳐지게 될 수 있는 것이다. 

환경 규제의 틀은 날로 복잡해지고 이에 따라 기업들의 대응도 어려워지고 있다. 지금까지 점검해본 시나리오가 위협이 되기 전에 새로운 환경규제의 가능성을 점검하고 전략적으로 대비해야 할 것으로 보인다.  <끝>