◎'통신규제 정책 로드맵, 고속도로인가 가시밭길인가'

LG경제연구원 '통신규제 정책 로드맵, 고속도로인가 가시밭길인가'

통신규제 정책 로드맵의 상호 연관성 jpg 150x124 19.6 KB jpg 300x249 61.0 KB jpg 567x470 51.0 KB

(서울=뉴스와이어) 2007년03월29일-- 정보통신 규제 로드맵이 구체화되고 있다. 정책 로드맵이 기대대로 소비자와 산업을 위한 정책이 될 지 그리고 정보통신 산업의 발전을 위해 어떤 역할을 할 지 관심을 불러일으키고 있다.

최근 정보통신부는 2006년 12월 공청회를 통해 소개된 로드맵 내용 중 IPTV 제도화를 제외한 7가지사항에 대해 좀 더 구체적인 계획을 제시했다. 로드맵의 주요 내용은 ▲역무분류 개선 ▲결합판매 규제완화 ▲인터넷전화 활성화 ▲보조금규제 일몰에 대비한 규제완화 ▲도매규제 도입 준비 ▲초고속인터넷요금 신고제 전환 여부 확정 ▲별정통신 사업 제도 개선 등이다.

이들 규제 로드맵의 규제 방향은 국내 통신서비스 산업에 중장기적으로 큰 영향을 줄 전망이다. 따라서 로드맵의 구체적인 내용이 무엇인지, 이들 제도가통신서비스 시장을 활성화시킬 수 있을지, 그리고 통신서비스 사업자들은 이들 제도에 의해 어떤 영향을 받을 지에 대해서 이목이 집중되고 있다. 정부가 발표한 로드맵 중 시장에 파급 효과가 클 것으로 예상되는 역무분류 개선, 결합판매 규제, 인터넷전화 활성화, 도매규제 도입 준비, 별정통신 사업 제도 개선 등 주요 5가지 제도를 통해 통신서비스 시장에 미치는 영향을 살펴보고자 한다.

로드맵의 설계도, 역무분류 개선

역무분류 개선 계획은 발표된 로드맵 내용 중 통신서비스 시장에 가장 광범위하게 영향을 미칠 제도이다. 지금까지 기간통신역무는 허가 및 규제 단위가 역무별로 분리되어 있었으나, 변화될 역무제도에서는 여러 기간통신서비스가 하나의 역무로 통합되고 역무하위에 규제단위가 서비스 별로 존재하는 형식이 될 계획이다. 구체적으로 살펴보면, 지금까지 시내전화역무, 국제전화 역무, 초고속인터넷 역무 등으로 분리된 역무가 하나의 유선 역무로 통합된다. 나아가 사업자간 이견이 팽팽히 맞서고 있는 부분으로서 유선통신 서비스 간의 역무뿐만 아니라 이동전화와 같은 무선전화 역무까지도 하나의 역무로 통합될 가능성이 있다.

역무통합으로 인한 효과는 우선 기간통신역무를 가지고 있는 사업자 간의 경쟁이 치열해진다는 점이다. 기존에는 역무가 서비스 별로 분류되어 있었기 때문에, 역무허가 자체가 서비스 제공에 진입장벽으로 작용했다. 하지만, 역무가 통합되면 진입장벽으로서의 역무분류가 무의미해지기 때문에 기간통신 역무를 보유하고 있는 사업자는 일정 요건만 갖추면 역무에 관계없이 어떤 서비스이든 제공할 수 있게 된다. 이렇게 경쟁이 활성화되는 과정에서 사업자들은 자사의 지위를 확대하기 위해 요금 인하를 단행할 가능성이 있다. 정부가 역무통합을 통해 경쟁활성화와 요금인하를 통한 소비자 후생 증대를 기대하는 것도 이 때문이다.

신규진입으로 인한 경쟁활성화는 제한적

하지만, 역무분류 개선으로 인해 신규사업자가 증가할 여지는 작아 보인다. 국내 유무선통신서비스 산업이상당 부분 성숙기에서 포화기로 진행되고 있어, 시장확대 가능성이 작기 때문이다.우선 국내 유선통신의 경우, 가장 대표적인 시내전화의 보급율은 100명당 47.8명으로 거의 포화기에 달해 있다. 최근에는 무선통신의 발전으로 무선에 의한 유선 대체 현상이 활성화되며 유선전화 시장은 오히려 감소세에 있다. 신규통신 사업자들이 전화시장에 진입해 수익을 올릴 수 있는 시장의 크기가 작아지고 있는 것이다. 시내전화 시장에 경쟁환경을 조성하기 위해 10여년 전에 하나로통신을 제2시내전화 사업자로 출범시켰다. 그러나 10여 년 동안 시내전화 가입자 수는 약 270만 명이 증가했으나, 최근에는 거의정체상태다.

정부는 경쟁 활성화를 위해 시내전화 번호이동제를 도입하기도 했으나 후발사업자들의 시장점유율은 8% 대에 그치고 있다. 초고속인터넷 서비스의 경우에도 가입자가 매년 약 5% 이하의 증가율에 그치는 데다 그 성장세도 점차 둔화되고 있다. 게다가 KT, 하나로, 파워콤, SO 등 4개 사업자 진영이 치열하게 경쟁하고 있어 신규사업자가 진입해 수익을 내기가 만만치 않다.

무선 시장의 경우 가입자 포화의 논란 속에 3% 내외의 낮은 가입자 증가율을 보이고 있다. 또한, 이동통신 3사의 순증 가입자 균형이 팽팽하고 과거 5개 사업자에서 3개 사업자로 사업자 수가 줄어들며 시장이 과점체제로 변화했다. 3개 사업자 모두 네트워크나 유통망, 가입자 등에서 규모의 경제까지 확보하고 있다. 따라서 후발사업자가 신규로 진입해 규모의 경제를 달성하기까지는 상당한 시간이 소요될 것으로 보인다.

도매규제 제도가 확정되어야 변화 가능

그렇다면, 미래 성장 가능성을 목표로 한 신규 사업자진입 및 경쟁 활성화는 국내의 시장 상황 때문에 원천적으로 불가능한 것일까? 신규사업자가 진입하기 위해서는 선로 및 설비에 대한 투자 등 진입장벽을 낮추는 방안을 고려해 볼 수 있다. 도매규제가 바로 서비스진입에 대한 진입장벽을 낮추는 핵심적인 역할을 하게 될 전망이다.

현재 검토되고 있는 도매규제 제도는 무선전화시장에 대한 신규 참여를 유도하는 MVNO(MobileVirtual Network Operator, 가상 이동통신망 사업자)와 간접접속(Indirect Access) 제도이다. MVNO가 도입되면 신규사업자의 참여로 이동전화 시장에 사업자가 증가함으로써 직접적인 경쟁을 유발시킬 수 있을 것으로 기대된다. 또한 간접접속은 유무선 통신에서발신과 수신 사업자 간에 직접 연결되던 시장에 다양한 경로를 통해 발수신자를 연결시켜주는 사업자를 진입시킴으로써 사업자 간 경쟁을 유도할 것을 보인다. 다만, 우리나라 통신서비스 산업의 성장이 투자를 통한 서비스 활성화와 관련 서비스 확대였다는 점을 감안하면 이러한 도매규제는 통신서비스 분야의 투자의욕을 저해시킬 위험도 있다.

하지만, 도매규제와 같은 이러한 후속 제도는 정부가 역무분류 제도 개선 이후 시장 상황을 지켜본 후 도입여부를 결정할 계획으로 있어 신규사업자의 진입자체는 당분간 어려울 것으로 예상된다.

결합서비스로 지배적 사업자의 지배력 확대 예상

신규 사업자의 진입이 활성화되지 않을 경우 기존 사업자간 사이의 경쟁이 치열해질 전망이다. 특히, 역무제도 개편보다도 먼저 지배적 사업자의 요금할인을 동반한 결합상품 출시가 허용될 예정으로 있어, 지배적사업자의 시장 장악력이 더욱 확대될 것으로 보인다. 결합상품 허용 후 역무분류 제도 변경으로 인해 진입장벽이 없어질 경우 특정 서비스에서의 지배력을 기반으로 타 역무로 진출해 가입자를 확보할 수 있기 때문이다. 예를 들어, 유선 역무를 모두 제공하는 KT는 무선서비스 시장에 진입하여 10%의 요금 할인된 결합상품을 제공할 수 있게 된다. 이렇게 되면 요금에 민감한 소비자들을 자사의 가입자로 확보함과 동시에 두 서비스를 동시에 가입시켜 상당기간 고객을 가두는(Lockin)효과까지 얻을 전망이다.

지배적 사업자는 결합서비스 출시로 인해 자사의 경쟁력인 네트워크에 대한 지배력을 다소 상실할 수도 있으나 그 영향은 크지 않을 것으로 보인다. 정부는 지배적 사업자가 결합서비스를 출시할 경우 특정 서비스를 제공하는 데 필요한 선로와 설비를 다른 사업자에게도 정당한 대가를 받고 제공하는 동등접근을 제공 할 의무를 부여할 계획이다. 그러나 동등접근 의무도 특정 서비스가 다른 서비스에 의해 대체가 가능하면 동등접근을 제공할 의무가 없어진다. 최근에는 기존의 통신서비스를 대체할 다양한 신규 서비스가 등장하고 있어 동등접근 의무제도가 유명무실화 될 수 있다.

시내전화와 인터넷전화의 대체성 논란이 대표적이다. KT의 시내전화 가입자가 전체 시장의 92%에 해당 할 정도로 월등히 많지만, 인터넷전화가 시내전화를 대체할 수 있다면 KT는 시내전화 망을 타사업자에게 제공할 의무가 없어진다. 게다가 인터넷전화와 시내전화간의 번호이동성 제도가 도입될 것으로 보여 자연스럽게 두 서비스의 대체성이 인정될 가능성도 높아 보인다. 근래에는 무선에 의한 유선 대체도 일어나고 있어 향후에는 유선전화와 무선전화의 대체성 인정여부에 대한 논란도 발생할 것으로 보인다.

게다가 특정 사업자가 제공하는 서비스의 시장점유율이 50%를 넘지 않는 경우에는 지배적 사업자로 지정되지 않아 동등접근 의무를 피할 수도 있다. 특히, 향후 통신의 핵심 인프라로 인식되는 초고속인터넷의 경우 시장점유율이 50%를 넘는 사업자가 없어 지배적사업자가 지정될 가능성이 낮아 보인다.

인터넷전화 번호이동 활성화 보완 필요

인터넷전화 활성화를 위한 번호이동제도는 일단 인터넷전화를 활성화시키는 데 일조할 것으로 보인다. 그동안 인터넷전화의 가장 취약점으로 지적되었던 것 중의 하나가 070으로 시작하는 전화번호 체계에 대한 소비자들의 거부감이었기 때문이다. 따라서 번호이동이 가능하게 되면, 번호에 대한 장벽이 어느 정도 해소되면서 우선 인터넷전화 사업자들의 적극적인 사업 확대가 예상된다.

인터넷전화의 번호이동은 인터넷전화 사업자뿐만 아니라 기존 시내전화 사업자들이 자사의 전화가입자를 인터넷전화로 유도할 수 있는 기회가 될 것으로 보인다. 인터넷전화는 단기적으로는 기존 시내전화 사업자들의 기본요금 인하, 시외요금 감소, 동일사업자간 통화요금 인하 등으로 이어지며 시내전화사업자들의 수익에 부정적인 영향을 줄 것이다. 하지만, 무선 전화 보급이 늘어나면서 유선에서 무선으로거는 LM 통화 비중이 전체 전화 매출에서 차지하는 비중이 상당히 증가했다. 또한 가장 직접적으로 타격이 예상되는 시외전화도 무선전화에 의해 매출이 점점 감소하고 있다.

따라서 기존 전화사업자들이 기존시내전화 가입자를 인터넷 전화로 점진적으로 이행시킬 경우 급격한 매출감소의 위험을 피할 수 있을 전망이다. 오히려 인터넷전화를 통해 단문 메시지를 비롯해 컬러 화면을 통한 다양한 부가 서비스 등을 활용한다면 기존의 매출을 감소를 만회할 것으로 기대된다. 더욱이, 기존 전화사업자들의 경우 인터넷전화와초고속인터넷을 결합상품으로 판매할 것으로 보여 오히려 마케팅 비용을 축소시킬 수 있는 장점으로 작용할 것이다.

인터넷 번호이동제도가 실시될 경우 보완되어야 할 점도 존재한다. 기존전화를 사용하다가 인터넷전화로 번호 이동하게 될 경우의 사례를 보자. K씨는 서울에 살면서 번호이동을 통해 인터넷전화에 가입했다. 따라서 K씨는02로 시작하는 번호를 가지고 있다. 그런데, K씨가 직장을 옮기게 되어 부산으로 이사하게 되었다. 이 때 K씨는 02로 시작하는 서울 지역번호를 유지하게 될까 아니면 부산 지역번호를 받아야 할까. 인터넷전화의 경우 통화권과 지역의 구분없이 식별번호인 070으로 시작하는 번호를 사용할 수 있으나, 시내전화 번호로 이동하게 될 경우 번호를 유지할 수 있을지 번호를 다시 받아야 할 지 명확치 않다.

게다가 우리나라 번호 체계에서는 전화번호에 따라 시내 혹은 시외 요금을 구분지어서 부과하고 있다. 하지만, 번호이동이 보편화되면 옆집에 사는 사람이 서로 다른 지역번호를 가질 수도 있다. 이때, 시내요금을 부과해야할지 시외요금을 부과해야 할지 논란이 예상된다. 인터넷전화를 활성화하기 위한 번호이동뿐만 아니라 유선전화 번호 체계에 대한 재검토가 동시에 이루어져야할 필요가 있다.

우회 진입의 기회를 제공할 별정통신 사업 제도

개정될 별정통신 사업 제도는 규제 정도에 따라 기간통신 서비스의 경쟁활 성화 장치로 이용될 수 있을 것으로 보인다. 규제 로드맵에서는 별정통신 사업자에게 기간통신 서비스에 준하는 서비스를 제공할 수 있는 권리를 주는 대신 기간통신 사업자에게 부과되는 의무가 몇 가지 부여될 것으로 보인다. 기간통신 사업자와 별정통신 사업자가 제공하는 서비스는 소비자 입장에서는 차이가 없다는 점을 감안하면 별정통신 사업자는 기간통신 사업자의 망과 설비를 임대해서 기간 역무에 해당하는 서비스를 제공하며 기간통신 사업자의 경쟁자로 부상할 것으로 예상된다.

한편 별정통신 사업자가 기간통신 사업자에 준하는 서비스를 제공할 경우 외국기업이 기간통신 서비스에 우회적으로 진입하는 것이 가능해 질 것으로 보인다. 특히, 한미 FTA 협상에서 미국은 기간통신 사업과 별정통신 사업의 간극을 좁힐 것을 요구하고 있다. 기간통신 사업자에 대한 직접 투자의 경우 기간통신 사업자의 지분 중 15% 이상을 인수할 경우에는 정보통신부 장관의 허가를 받아야 하는 등 의무 조건이 까다롭고 정부의 심사가 필요하다. 따라서 외국 자본이 진입장벽이 높은 기간통신 사업자 인수 등을 통한 직접적인 진출 방안보다는 상대적으로 규제나 진입이 용이하고, 투자가 적게 드는 별정통신 서비스 사업자를 통해서 진입할 가능성이 높아 보인다.

제도간 상호 연관관계 높아

통신규제 정책 로드맵에서 발표된 7가지 내용은 제도도입 전후에 상호 연관관계가 매우 높다. 하나의 정책만으로는 소기의 성과를 달성하기 어렵고 후속 정책이 가시화되어야 성과를 예측할 수 있는 제도도 상당수이다. 예를 들어, 역무분류 제도 변경은 결합서비스 정책과 관계가 있고, 재판매/간접접속/MVNO 등 도매 규제의 도입 여부에 따라 역무 구분에의한 시장 변화 및 경쟁활성화 정도가 영향을 받을 전망이다. 또한, 결합서비스의 활성화 정도에 따라 지배적 사업자에 대한 인터넷 요금규제 개선 방향이 정해질 가능성이 높다.

또한, 이번에 발표된 정책 로드맵의 과제들은 정부가 추진 중인 중장기 정책 로드맵 과제와도 상당히 깊은 연관이 되어 있다. 일례로, 역무분류 변경에 따른 통신서비스 시장 상황 변화에 따라 망중립성 규제원칙, 주파수 할당방안 변경 방안 등의 제도 방향이 결정될 것이다. 또한 인터넷 요금규제 개선 방향에 따라 향후 시내/이동전화 요금인가 규제도 영향을 받을 전망이다.

결국, 정부가 단기 로드맵에서 지도를 어떻게 그리느냐에 따라서 우리나라의 통신서비스의 발전 여부가 결정된다고 해도 과언이 아니다. 전세계통신서비스 산업이 컨버전스 트렌드로 인해 통합의 길로 가고 있으며 많은 국가에서 서비스 중심의 규제제도가 만들어지고 있다. 하지만, 국내 통신서비스 산업에는 신규 서비스에 대한 투자가 성장동력이 되어 발전해 온 특수성도 존재한다. 성장동력을 잃지 않으면서도 최대한의 정책의 성과를 얻기 위한 지혜가 필요하다...이영수 책임연구원