◎중국의 ‘공급개혁’은 사실상 제2의 개혁개방

LG경제연구원 '중국의 ‘공급개혁’은 사실상 제2의 개혁개방'

올해 중국 양회를 통해 중국 특색이 강하게 드러난 공급개혁의 주요한 정책방향이 공개됐다. 개혁의 주체가 공산당 중앙이란 점, 강력한 산업정책과 병행되며 단기적으로 경기하강 완충효과도 도모한다는 점에서 1980년대 미국의 공급학파 개혁과는 판이하게 다르다. 아울러 개혁의 범위도 기존 체제 및 시장질서 전반에 걸쳐 있어 제2의 개혁개방이라고 칭할 만하다.

중국의 가장 큰 연례 행사인 양회(兩會), 즉 정치협상회의와 전국인민대표대회는 직전 해 연말 중국 공산당이 설정한 국정운영 가이드라인에 맞춰 정부가 정책방향을 공개하고 인민대표의 추인을 받는 정치행사다. 사실상 당의 방침이 바뀌거나 도전 받는 전례가 없었기에, 삼권분립이란 가치에 익숙한 서방세계의 눈으로 볼 때 전인대는 ‘고무도장(rubber stamp)’이나 요식절차로 비칠 수밖에 없다. 그러나 전인대 개막일에 공개되는 정부공작보고(업무보고)나 보름에 걸친 여러 분과위원회 토론, 잘 설계된 기자회견을 통해 중국 사회경제가 안고 있는 고민과 해법이 제법 상세히 드러난다는 점에서 외부자 시각에서도 가볍게 지나칠 수 없는 이벤트이기도 하다.

올해는 중국 공산당이 소강(小康)사회 달성의 데드라인으로 설정한 2020년까지 이어지는 13차5개년 사회경제발전규획(2016~2020)이 닻을 올리는 시기다. 반면 30여년에 걸친 개혁개방 역사상 중국경제의 앞날에 대한 대내외의 신뢰가 지금처럼 낮았던 적이 없었다. 올해의 양회는 어느 때보다 중국 공산당의 결기와 중국 정부의 해법이 관심을 끌었다.

시진핑 국가주석 등 4세대 지도부는 자신들이 정권을 맡은 현 시기를 3가지 어려움이 겹친(三期疊加) 중요한 시기라고 규정한다. 소위 성장속도가 감속하는 가운데, 구조조정 진통이 극심해지며, 앞선 지도자그룹이 펼친 경기진작책의 후유증을 해소해야 하는 시기다. 이번 양회 종료 후 관영 신화사통신은 11가지 키워드를 공표했는데, 이중 ‘공급개혁’이야말로 3가지 난관을 극복하는 솔루션을 집약해놓은 개념이다.

그러나 중국의 공급개혁은 1980년대 미 행정부가 채택했던 공급학파의 정책노선과는 배경 및 뼈대가 되는 정책들에 큰 차이가 있다. 아울러 개혁이란 용어가 담고 있는 기존 경제질서 내 기득권의 재배치 및 재분배를 지향하고 있기 때문에 중국 내에서도 구체적인 액션플랜을 놓고 적잖은 진통이 예상된다.

‘중국식’ 공급개혁

 

경제학계에서 흔히 공급경제학으로 불리는 공급학파 경제학은 경제운용에 있어서 공급 측면의 효율성을 높이는 제반 개혁조치를 주창해온 학계의 한 사조를 지칭하지만, 역사적 연원을 따지면 언론용어에 가깝다고 한다. 공급경제학이 내세운 가장 대표적인 주장은 래퍼(Laffer)곡선에 담겨있는데, 세율인하가 생산성을 끌어올리고 투자를 늘려 소득상승에 기여하며 결과적으로 세수증대를 가져온다는 역설이었다. 투자를 늘려 공급이 증대할 경우 물가인상을 억제할 수 있어 당시 스태그플레이션으로 고생하고 있던 미국 경제로선 귀가 번쩍 뜨이는 주장이었다.

미 하버드대의 마틴 펠드스타인 교수도 비슷한 시기 공급 측면의 개혁을 주창했는데, 펠드스타인 교수가 1980년대 초 레이건 행정부의 경제자문위 의장을 맡게 되면서 그들의 해법이 드디어 실제 정책으로 구현되게 된다. 대표적인 것이 작은 정부, 대규모 감세, 사회복지 삭감 등이었다. 중국의 공급개혁은 그러나 정책배경은 물론, 정책수단에서도 레이건 시절 미국의 공급개혁과 판이하게 다르다.

첫째 미국의 공급개혁 처방은 대공황 이후 글로벌경제를 풍미했던 케인즈 경제학의 후유증, 즉 인플레이션과 1970년대 오일쇼크로 인한 원자재 가격 급등이 겹친 스태그플레이션 시기에 구원투수로 출현했다. 반면 중국은 인플레이션은커녕 디플레이션 우려가 점증하기 시작한 지난해부터 등장해 올해 전인대에서 국정목표로 확정됐다. 수요견인 측면의 거시경제 정책의 필요성이 여전하단 뜻이다.

1980년대 미 행정부와 마찬가지로 중국 지도부도 기업의 역할, 즉 생산성 개선을 중시하고 이를 위한 중장기적인 법 제도개혁을 중장기적인 과제로 설정하고 있다. 그러나 중국은 자본주의 발전이 최고조에 달했던 미국과 달리, 비록 민영기업의 활력을 도모하곤 있지만 개혁의 총 사령탑은 공산당(중앙정부)이다. 또 세금과 각종 준조세를 감면한다는 정책방향도 비슷하지만, 사회복지 예산은 오히려 늘리는 쪽으로 방향을 설정하고 있다. 재정형편이 상대적으로 여유롭기에 가능한 정책조합이다.

이 같은 차이는, 중국 경제사회가 아직 산업 고도화 및 사회복지망 구축이 전국적으로 완비되지 않은 개도국경제의 특징을 가지고 있기 때문이라고 봐야 할 것이다. 중국 관변 경제전문가들도 과도한 복지비 부담으로 경제활력이 약화된 유럽 선진경제나 각종 사회인프라가 거의 정비된 미국경제와 발전단계가 다르기 때문에 공급개혁도 ‘중국적 특색’을 반영해야 한다고 주문하고 있다. 중국의 공급개혁이 미국과 달리 강력한 산업정책과 병행돼 추진되는 것은 이 때문이다.

정부가 설계하고 경우에 따라 자원도 지원하는 중국 공급개혁의 또 다른 특징은, 수요확대라는 단기적인 경기대책 수단으로도 활용할 수 있다는 점이다. 이를테면, 중서부지구에 대한 대규모 인프라투자의 경우 중장기적으로 경제거래 비용을 떨어트려 전반적인 생산성 개선을 가져오면서도 단기적으로 지출확대에 따라 경기하강 압력을 완화하는 완충재 역할도 할 수 있다.

 

그렇다면, 도대체 중국 특색의 공급개혁이란 무엇일까. 대표적인 관변 싱크탱크인 국무원발전연구중심이 내놓은 공급개혁의 방향, ‘팔감팔증(八減八增)’을 살펴보자. 줄여 나가야 할 것으로 ▲정부통제 ▲행정농단 ▲세금부담 ▲정부기구 ▲통화발행 ▲정부투자 ▲자원소모 ▲단기정책 남발 등 8가지를 지목한 반면, 늘려가야 할 대상으로 ▲시장활력 ▲공평경쟁 ▲기업효율 ▲사회조직 ▲직접융자 ▲사회투자 ▲지적자본 ▲장기법치 등을 꼽았다. 중국특색 공급개혁의 문제의식과 개혁의 범위가 비교할 수 없이 광범위함을 알 수 있다.

 

중국은 개혁개방을 30년 넘게 추진해왔지만, 아직도 자본주의 시장경제 체제와 견줄 때 기업활력 및 시장효율을 억누르는 법 제도적 걸림돌이 수두룩하다. 1990년대 후반 상품방(商品房) 개혁 하나만으로 대규모 부동산 개발투자를 활성화시켜 오늘날 연해지역 도시화를 성공시켰던 점을 생각해보자. 중국 정부가 공급개혁으로 미래 성장동력을 키울 수 있다는 자신감은 미완의 개혁과제가 널려있고 이를 추동할 강력한 정치적 기반이 있기 때문이다.

중국식 공급개혁의 5가지 축

<표 1>은 리커창(李克强)총리가 이번 전인대 정부공작보고에서 적시한 공급개혁 조치들이다. 2,100자에 이르는 광범위한 내용인데, 업무보고의 기타 분야나 지난해부터 시행해온 국무원 조치에도 공급효율과 무관치 않은 내용이 적지 않다. 이를 종합적으로 검토해 성장동력 강화에 좀더 직접적인 영향을 끼치는 5가지 분야를 간추려 그 효과를 내다봤다.

① 노동공급 기반 확충

정부공작보고 공급개혁 내용엔 포함돼 있지 않지만, 두 자녀 출산허용 정책이야말로 대표적인 노동공급을 늘리기 위한 정책이다. 중국은 2011년 이후 노동가능연령대(15~59세) 인구가 급격히 줄며 고령화가 진전되는 인구구조를 보이고 있는데(<그림 1> 참조), 이는 제조업 현장의 노동공급을 고갈시켜 성장동력을 떨어트리는 결정적 배경이 됐다. 두 자녀 출산은 지난 연말 인구계획생육법이 개정되면서 정식으로 통과됐고, 베이징 시정부의 경우 재혼부부의 세 자녀 출산도 허용하는 등 급격하게 제한이 풀릴 것으로 보인다.

현재 정부가 추정한 두 자녀 출산 가능부부는 거의 9,000만 쌍에 이르지만, 실제 출산의사가 있는 부부는 3분의 1에 그치고 있다. 도시화가 진전되면서 생활비 양육비가 기하급수적으로 치솟은 결과다. 더욱이 도시 상주인구 중 도시호구가 없는 불안정한 인구가 2억4,500만 명(2014년 말)이다. 중국의 인구정책 전환은 사실상 적기를 놓쳤으며, 노동의 양적인 공급확대는 어려운 과제다.

② 기업 부담 경감

‘민영기업들의 생존공간을 보장해달라’는 정협위원들의 문제 제기는 이번 양회에서 큰 관심을 끌었다. <그림 2>에서 알 수 있듯이 과거 정부의 소득재분배 정책기조와 지난해까지의 임금배증(倍增) 정책에 따라 2005년~2014년 도시 평균급여는 매년 13%씩 상승해 왔다. 반면 노동생산성은 2012년 이후 답보상태를 보이고 있다. 기업들은 임금의 40% 중반에 달하는 5대 사회보험 및 주택공적금을 부담하고 있고, 법인세 부담도 25%로 만만찮다. 노동생산성과 임금을 함께 고려한 단위노동비용 추이를 살펴봐도(<그림 3> 참조), 중국은 미국보다 불과 4%가 저렴할 뿐이다. 지난해 경기하강세가 뚜렷해지면서, 공업기업들의 총이윤이 감소하고, 총부채가 늘어난 것은 이 같은 배경을 깔고 있다.

중국 정부는 올 5월 영업세의 부가세 전환 대상을 건축, 부동산, 금융, 생활서비스 등으로 전면 확대한다. 약 6,000억 위안의 세금을 깎아준다는 것이다. 편법으로 설정된 정부성 기금도 취소하고, 행정사업성 경비를 안받았던 면제대상도 전 기업으로 확대했다. 각종 사회보험 요율도 인하하기로 했는데, 양회가 끝나자마자 상하이시부터 양로 의료 실업보험요율을 2.5% 포인트 내렸다.

이 같은 세금 및 행정성 경비 인하는 기업들에겐 가뭄 속 단비처럼 즉각적인 효과를 낼 것이다. 그러나 2009년 글로벌 금융위기 극복 후 만성화된 임금상승세를 억제하지 못한다면 큰 효과를 내기 어려울 것이다. 각종 기업 비용부담이 임금수준에 연동돼 있기 때문이다.

 

③ 산업 구조조정

글로벌 호경기에 쌓아 올렸던 전통산업의 생산능력 중 거의 30%는 가동중단 상태다(그림4> 참조). 중앙정부는 2010년대 들어 주기적으로 과잉산업을 지정하고, 금융 조세 면에서 불이익을 줘왔지만 지방경제 활력유지와 고용 등에서 비중이 큰 이들 전통산업 부분을 획기적으로 정리하진 못했다.

 

국무원은 올해 퇴출자 창업지원 및 생계보장 예산으로 1,000억 위안(18조 원)을 책정, 설비 폐쇄 및 인력재배치에 속도를 내기로 했다. 신규 탄광비준은 전면 중단되며, 조강능력도 5년내 1.5억톤을 줄이기로 결정했다. 석탄 주산지인 네이멍구나 산시성의 거대 석탄기업들 역시 탄광폐쇄나 감산조치를 잇따라 발표하는 중이다.

이와 함께 지난 5개년 규획기간 추진했던 7대 전략적 신흥산업도 보다 구체화된다. 이들 산업의 GDP 비중은 지난 연말 8%에 이른 것으로 추정되는데, 5년 뒤엔 15%까지 제고한다는 방침이다. 발전개혁위원회 측은 특히 차세대 IT의 기반으로 반도체산업, 바이오산업의 기반기술로 유전공학을 언급했는데, 이 분야는 민관투자기금이 결성돼 해외 기업 인수합병을 통해 기술적 난관을 돌파한다는 구상이다.

④ 사회혁신 역량 제고

중국 정부는 2008년부터 기업들의 연구개발비의 1.5배를 비용으로 인정해 공제해주는 지원책을 시행해왔는데, 이 시기를 분기점으로 사회 전체의 연구개발 지출액이 눈에 띠게 늘어나, 2014년의 경우 GDP의 2%까지 비중이 커졌다. 한국과 격차를 늘리면서, 미국을 따라잡는 추이다(<그림 5> 참조).

리커창 총리는 지난해 대중창업, 만중창신을 독려하기 시작해 올해엔 국가자주혁신시범구 확대와 기술인력 및 대학생 창업을 적극 지원하는 조치를 내놓았다. 특히 이공계 연구소나 대학교의 기술인력이 창업 시엔 ‘실패하고 돌아와도 기존 직위를 보장해주는’ 위험보장 기간을 3년으로 늘렸다.

 

중국의 창업 및 혁신 캠페인이 단기간 사회 전체로 확산되기는 어렵겠지만, 고속 인터넷의 확산과 맞물려 IT 분야나 생활서비스 분야에서는 괄목할 만한 성과를 내고 있다. 외국 경쟁기업들은 ‘시장 평균’보다 ‘시장선두’기업과 경쟁해야 한다는 점에서 중국의 혁신역량 제고는 위협적인 결과를 낼 공산이 커 보인다.

⑤ 금융 개혁

사실 중국경제에서 공급 측면의 효율을 떨어트리는 가장 주요한 요인은 세계 최대규모에 비해 열악한 금융 경쟁력이다. <그림 6>을 보면, 사회융자규모에서 차지하는 은행대출 비중이 절대적인 데 반해 직접금융의 비중은 20%대에 머물고 있고, 특히 직접 금융 중에서도 주식시장의 기여도가 왜소함을 알 수 있다. 그나마 중소민영기업이나 신규 창업기업들은 은행 대출창구를 이용하기 어려워, 경제 전체의 실제 부담금리는 잇따른 금융완화 기조에도 불구하고 5% 밑으로 떨어지지 않고 있다. 중국경제의 성장세가 7% 미만으로 하강하면서, 금융채널의 다변화 및 금융비용의 감소는 공급개혁의 기반을 다지는 중요한 과제로 부상하고 있는 것이다.

연초 서킷 브레이커(溶斷機制) 도입에 실패해 주식시장이 또 한차례 폭락사태를 겪고, 달러화 유출사태도 벌어졌지만, 중국 정부의 직접금융 육성 열기는 전혀 식지 않고 있다. 이 병목을 풀지 못하면, 공급개혁도 공염불이 될 공산이 크기 때문이다. 국무원은 지난해부터 다양한 첨단기업, 투자지분 등의 상장을 독려하고 있으며, 양로보험의 주식편입 한도도 이미 30%로 늘려놓았다. 홍콩시장 투자자자들의 상하이시장 교차투자 허용에 이어, 올해엔 선전시장 교차투자(深港通)도 허용할 방침이다.

공급개혁은 사실상 제2의 개혁개방

중국의 공급개혁은 단기적 수요조절 거시정책만으로는 후유증만 만들어낼 뿐 장기 성장동력을 담보하기 어렵다는 상황인식에서 출발했다. 노동공급이 여의치 않고 자본투자의 성장견인력이 갈수록 약화하는 상황에서 단기적으로 수요견인 효과도 지니면서 경제효율도 높일 수 있는 정책들이 우선순위에 놓일 것이다.

위에서 살펴본 공급 부문의 5가지 개혁은 대부분 기득권의 해체 및 재분배를 전제로 하는 것들이다. 또 공급 개혁의 구체적인 사령탑이 공산당 및 중앙정부이다 보니, 지방정부나 국유기업들의 견제 혹은 복지부동을 야기할 가능성이 높다. <표 1>이 나열한 정책들을 봐도 현장관료나 기존 시장질서에서 편익을 누리는 국유기업들의 기득권 포기를 통해서 관철될 수밖에 없다. 시진핑 주석이 공산당 중앙 직속 소조(小組·태스크 포스) 중에서도 ‘전면심화개혁소조’를 가장 중시하는 이유는 이런 기득권의 재조정, 즉 반발을 무마하는 작업을 보다 뚝심 있게 밀어붙이기 위해서 일 것이다.

마찬가지로 상당수 공급 개혁 조치들은 지방이나 중앙의 재정수입 감소를 동반하는 것들이다. 리커창 총리가 올해 재정적자율을 GDP 대비 3%까지 상향 조정한 이유가 여기에 있는데, 재정적자 규모는 2020년까지 지속적으로 확대될 수밖에 없다.

덩샤오핑이 설계하고 후임자들이 지난 30여년동안 차례로 끌어온 개혁개방은 ‘공산당의 영도’란 대원칙을 훼손하지 않으면서, 계획경제 시대의 질서를 점진적으로 시장으로 대체하는 방향으로 진행돼왔다. 저렴하고 풍부한 노동력과 공유자산(토지)이란 경쟁우위가 이 개혁개방을 성공적으로 이끄는 데 결정적으로 기여했다.

시진핑 지도부가 지향하는 공급개혁 역시 ‘공산당의 영도’를 유지하면서 경제효율을 더 끌어올리려는 2차 개혁개방이다. 노동이란 경쟁우위는 거의 소멸됐지만, 투자재원을 미국 다음으로 쌓았으며, 재정이란 강력한 지원수단이 생겨났다. 1차 개혁개방 때보다 비교할 수 없이 고도화된 13억 시장은 외국 선진기업과의 개방을 통한 경쟁을 이끌어 효율개선에 기여할 것이란 게 현 지도부의 구상이다.

시진핑 주석이 2013년부터 반부패투쟁과 함께 법치주의를 강조하는 것은, 공급개혁조치들에게 불가역성(不可逆性)을 불어넣는다는 점에서 의미가 적지 않다. 지난해 전인대와 전인대 상무위원회를 통과한 제개정 법률은 모두 42개였다(<표 2> 참조). 올해 전인대도 11년의 심의 끝에 자선법을 통과시킨 데 이어 공급개혁방면의 법률들이 상무위원회를 거쳐갈 전망이다.

그렇더라도 현 지도부의 공급 개혁은 ‘개혁의 주체가 개혁의 대상이 될 수도 있다’는 점에서 1차 개혁개방 때보다 심각한 진통을 겪을 가능성이 농후하다. 1차 개혁개방을 지휘했던 덩샤오핑과 같은 강력한 카리스마가 존재하지 않는다는 점에서 더욱 그렇다. 법치주의를 아무리 강조하더라도, 입법권 위에 공산당의 영도가 자리하고 있는 한, 정치적 리더십의 중요성은 막중하게 마련이다. 중국 공급개혁의 성패는 정치적 리더십의 향배에 따라 달라질 수 있을 것이다.  <끝>