◎중국 3중전회, ‘점진적 개혁 통한 안정적 성장’ 노선 채택

LG경제연구원 '중국 3중전회, ‘점진적 개혁 통한 안정적 성장’ 노선 채택'

최근 열린 중국공산당 3중전회는 ‘전면개혁’을 향후 국정운영의 기본방향으로 제시했다. 개혁은 그 범위는 전면적이지만 속도와 방식은 10년에 가까운 장기간에 걸쳐 점진적으로 추진될 것으로 보인다. 개혁 추진에 따른 투자 둔화로 내년 중국 경제의 성장세는 올해에 비해 다소 둔화될 것으로 예상된다. 

지난 9일부터 나흘 간 중국공산당 제18기 3중전회가 열렸다. 5년에 한 번 열리는 3중전회는 5년 임기의 중국공산당 지도부의 향후 5년에 걸친 국정 운영의 마스터플랜이 제시되는 자리다. 시기적으로 새 지도부가 취임해 1년간 주요 국정 현안을 파악한 뒤에 열리기 때문에 편제 상 권위에서뿐만 아니라 실질적인 내용 면에서도 대내외의 이목을 끄는 매우 중요한 회의다. 

3중전회의 내용은 통상 폐막 직후 발표되는 보도자료인 ‘공보(公报)’를 통해 가장 먼저 알려지며, 약 1주일 뒤 주요 의결사항이 ‘~에 대한 결정’(이번의 경우 ‘개혁의 전면 심화와 관련한 약간의 중대한 문제들에 대한 결정’)이라는 제목의 문건으로 공개된다. 폐막 당일인 12일 저녁에 발표된 이번 18기 3중전회 공보를 살펴보면, 향후 5년간 시리조합(习李组合·시진핑과 리커창이 주도하는 제5세대 지도부)의 국정운영의 기본방향은 ‘전면개혁’으로 나타났다. 
  
국정운영의 기본방향은 ‘전면개혁’ 

중요한 정책 결정에 대한 대(對) 국민 의사소통이 관료적 문서를 통해 이뤄지는 중국의 정치행정 시스템 하에서 정책의 진의를 파악하기 위해서는 문서에 담겨 있는 내용은 물론 그 형태에 주목할 필요가 있다. 예를 들어, 공보나 ‘결정’의 글자 수의 많고 적음은 해당 정책에 대한 당 내 합의의 수준이나 합의 과정의 난이도를 반영하며, 이들 문건에서 어떤 어휘가 많이 쓰였느냐는 향후 정책의 중점과 정책 추진 강도를 짐작케 한다. 

이번 공보의 글자 수는 5,000여 자로, 1978년의 덩샤오핑(邓小平)의 정치적 재기의 무대였던 제11기 3중전회의 공보를 제외하고 가장 길었다. 개최 시기를 15~17기보다 한 달 늦추면서 당 내 이견조율을 위해 많은 시간을 들였음에도 합의 도출이 원만히 이루어지지 못했음을 시사한다(<그림 1> 참조). 한편 이번 공보에서 가장 많이 등장한 어휘는 ‘개혁’(59회)이었으며, 그 다음으로 ‘제도’(44회), ‘발전’(37회), ‘경제’(34회), ‘당’(32회), ‘심화’(30회), ‘사회주의’(28회), ‘인민(23회), ‘시장’(22회) 등의 순이었다. ‘민주’(13회), ‘공평’(11회) 등 그 동안 신중히 사용되던 어휘들도 많이 쓰였다. ‘개혁’, ‘제도’, ‘사회주의’, ‘개방’, ‘창신(創新·혁신과 같은 뜻)’, ‘공평’ 등 개념은 역대 공보 중 이번에 가장 많이 쓰였다. 이러한 공보의 외적 형태는 1982년 덩샤오핑이 주창해 중국공산당의 집권 목표가 된 ‘중국 특색의 사회주의’를 ‘발전’시키기 위해서는 ‘당’이 현단계에서 ‘개혁’을 반드시 성공시켜야 하며, 그 개혁의 방향은 ‘시장’의 기능과 역할을 강화하고, 정치 경제 사회 문화 등 제반영역에서 효율적이고 공정한 ‘제도’를 수립함으로써 인위적이고 관료적인 통제와 관리에서 빚어지는 부작용을 억제하고 ‘민주’와 ‘공평’을 실현하기 위한 것이 되어야 한다는 인식을 반영한다. 

실제로 이번 3중전회에서는 ‘전면개혁’, 공보 상의 표현으로는, ‘개혁의 전면적 심화’를 향후 국정 운영의 핵심 어젠더로 설정했으며, ‘2020년까지 중요한 영역과 관건적인 개혁 의제에서 결정적인 성과 확보’를 당면 목표로 제시했다. 
  
왜 ‘전면개혁’인가? 

1978년 개혁개방 도입 이래 중국은 일관되게 불균등 성장 전략을 추진해왔다. 가난의 굴레에서 벗어나려면 비교우위가 있는 부문들을 선별해 가용자원을 총동원하고 정책역량을 집중시켜 최대한 빠르게 성장시킬 필요가 있다는 것이다. 중국 정부는 동부연안 지역에 외자를 적극 유치하여 중국의 비용 우위를 활용해 노동집약적 제품을 대량생산한 뒤 해외시장에 판매함으로써 성장을 촉발시키는 방법을 선택했다. 이와 동시에 지방정부와 국유기업들이 대대적인 투자를 통해 성장의 토대를 마련하고 동부연안의 성장 모멘텀을 전국으로 확산시켜 국내 산업을 배양하는 전략을 추진했다. 

이러한 성장모델은 개혁개방 추진 이후 30여년 간 빠른 성장을 가져왔으나, 글로벌 금융위기를 전후해 생산요소 부존조건 악화(저임 노동력 풀(pool) 감소, 자본 유입 감소, 투자 효율 저하), 산업구조 전환 지연(전통산업 설비과잉, 고부가가치 산업 육성 실패) 등 구조적 한계에 부딪혀 기능부전에 빠지게 된다. 나아가 불균형 성장 추진 과정에서 선택받은 부문(‘지방정부+국유기업’, 동부, 도시, 수출)과 버림받은 부문(민간기업, 중서부, 농촌, 내수) 간의 격차가 크게 벌어져 중국 경제의 내포적 성장을 어렵게 했으며, 지방정부 부채위기, 국진민퇴(國進民退·국유기업은 약진하고 민간기업은 퇴보), 수출 기업의 고용조정을 둘러싼 노사갈등, 도시화 과정에서 농민과 농민공의 권익 보장 문제 등 갖가지 경제 및 사회 문제들이 나타나기 시작했다. 이 같은 문제들은 ‘투자 및 수출 주도의 불균형 성장모델’이라는 동일한 뿌리에서 배태된 것이기 때문에 비슷한 시기에 동시다발적으로 출현했으며, 이에 따라 이들 문제를 해결하는 방식 역시 민간기업에 대한 진입장벽 철폐, 지역 균형개발, 내수 확대, 취약계층의 권익을 보장하는 방식의 도시화 등을 통해 과거의 성장모델을 보완 또는 정상화하는 ‘전면개혁’이 아니면 안 되게 되었다. 이번 18기 3중전회의 ‘결정’은 바로 이러한 시대적 소명을 그대로 수용해 적극 실행해 나가겠다는 의지를 표현한 것이다. 
  
개혁 어젠더는 대체로 예상에 부합 

이번 3중전회에선 전면개혁 추진을 위한 포괄적인 어젠더들에 대한 합의가 도출되었다(<표 1> 참조). 공보에 나타난 개혁 분야는 시장과 정부 역할 조정, 재정과 세제 개혁, 반(反)부패 시스템 마련, 법치국가 건설, 인민대표대회제도 개선, 농민에 재산권 부여, 소득분배 개선, 사회보장 및 의료체제 개혁, 사회갈등 해소 시스템, 생태 보호, 자유무역구 건설 가속화 등 넓은 영역에 걸쳐 있다. 또한 대부분 분야에서 3중전회를 앞두고 수개월간 제안되고 논의되어왔던 정책방향이 충실히 반영되었다. 특히 경제개혁에 우선순위를 두고, 경제개혁의 중점으로 정부와 시장 간 관계 재정립을 거듭 강조한 점이 눈에 두드러진다. 시장이 자원배분에서 ‘결정적인 역할’을 해야 한다고 규정함으로써 시장에 ‘기초적인 역할’만 부여했던 종전의 시각에서 한층 진전된 시각을 드러냈다. 또한 일종의 개혁사령부로서 ‘개혁의 전면심화를 위한 중앙 영도소조’를 설립하기로 한 것은 개혁의 실행력을 높이기 위한 조치로 높이 평가할 만하다. 

하지만 일부 개혁 어젠더의 경우, 적어도 ‘공보’ 상으로는, 이번 3중전회의 결정이 당초 기대에 미치지 못한 측면이 있다(<표 2> 참조). 첫째, 국유기업 개혁 문제에 대해 ‘국유경제가 경제를 주도해야 한다’는 종전 입장을 재확인하는 데 그친 감이 있다. 둘째, 도시화 문제에 대해서는 농민에게 더 많은 재산권을 부여하고 농촌 토지 거래를 활성화한다고 결정했으나, 호구제도 개혁이나 유동인구 도시민화 재원에 대한 입장 정리가 없었다. 셋째, 지방정부 부채 문제에 대해서는, 올 3월 시작된 지방정부 부채에 대한 전면조사 결과가 공개되고 대책이 수립될 것이라는 당초 기대와 달리, ‘사권(事權·사업 추진 권한)과 재정지출 권한을 조응시키는 제도 마련’ 등의 원론적인 언급 이외에 이렇다할 내용이 없었다. 넷째, 금융개혁과 자원가격 개혁은 각각 ‘시스템 완비’와 ‘시장이 가격 결정’이라는 구절 하나 만으로 짚고 넘어갔다. 그 밖에 부동산 시장 대책이나 산아제한 완화 같은 일부 쟁점사안에 대해서는 전혀 언급이 없었다. 

이와 정반대로 3중전회 개회 전에는 논의되지 않았던 일부 이슈가 주요 의제로 다뤄지기도 했다. 폐막 직후 외부의 주목을 많이 받았던 ‘국가안전위원회’ 설치와 국방 및 군대 개혁이 대표적이다. 

하지만 공보나 ‘결정’은 향후 5년간 실시될 모든 정책을 모두 포괄하는 것이 아니며, 거기에 명시되었다고 해서 전부 정책으로 구현되는 것도 아니다. 예컨대, 1978년의 11기 3중전회는 개혁개방 노선으로의 전환 시점으로 알려져 있으나, 당시 ‘결정’ 문건에서 개혁개방 노선 전환은 우회적인 표현으로 암시되는데 그쳤다. 또한 후진타오-원자바오의 제4세대 지도부가 주도한 16기와 17기 3중전회의 주요한 결정은 거의 성과를 거두지 못한 바 있다. 공보나 ‘결정’의 문안 내용과 표현 수위는 작성 또는 발표 당시의 세력 균형에 좌우되는 면이 크다. 제5세대 지도부가 추진할 ‘전면개혁’은 향후 추진 과정에서 끊임없이 기로에 직면하고 무수한 장애들에 부딪히면서 제 모양을 갖춰갈 것이다. 이번 3중전회 공보가 ‘정층(頂層)설계(Top-down policy design 또는 Policy design by the top leaders)’와 ‘돌다리 두드리며 건너가기’의 결합을 강조하고 있는 것은 바로 이런 이유에서다. 
  
3중전회는 경기 변곡점 

중국 경제는 올 하반기 들어 소극적 경기부양에 힘입어 회복세를 나타내고 있다. 작년 4분기 이래 성장 둔화 흐름이 올 3분기에 반등세로 방향을 틀었는데, 10월에도 선진국 중심의 해외수요 회복에 힘입어 중국의 경기 회복세가 지속되고 있다. 

하지만 이러한 흐름이 내년까지 이어지기는 어려울 것으로 예상된다. 이번 3중전회에서 결정된 ‘전면개혁’이 성장에 긍정적으로 작용하지 않을 것이기 때문이다. 

중국 경제는 정부정책의 영향력이 어느 나라보다 강한 경제이며, 3중전회에서 다음해 양회까지 이어지는 시기는 정책 시즌의 절정이라고 할 수 있다. 이번 3중전회에서 전모가 드러나지 않은 경제분야 정책 어젠더와 내년 경제운영 목표 및 정책 방안들은 12월의 경제공작회의를 통해 제시될 예정이다. 3중전회와 경제공작회의에서 결정된 정책 방향을 개별 정책으로 구체화하는 작업은 내년 3월 양회(两会·전인대+정치협상회의) 개회 전까지 매듭이 지어질 전망이다. 정책 시즌 진입은 그 자체로 경제주체들의 심리를 제약하는 측면이 있으며, 이 시기에 단기 현안 해결을 위한 조치가 취해질 경우 그 파장은 다른 때보다 크게 나타나는 경향이 있다. 내년 3월까지 이어질 정책 시즌에 차차 모습을 드러낼 구체적인 개혁 정책들 가운데 가장 시급히 요구되고 경기에 미치는 영향력이 큰 것이 지방정부 부채위기와 과잉 유동성, 부동산 가격 급등세 등 현재 중국 경제의 세 가지 리스크 요인들에 대한 대책이다. 
  
3가지 리스크 요인에 대한 정책대응이 관건 

현재 중국이 안고 있는 최대 리스크 요인은 지방정부의 부채위기다. 조만간 조사 결과가 발표되겠지만, 지방정부 부채는 2010년 10.7조 위안(GDP의 27%)에서 2012년 약 20조 위안(37%)으로 증가한 것으로 추정된다. 중앙정부는 지방정부에 수익성 없는 투자 중단과 기존 부채 상환을 요구하고 추가 은행 대출 제한 등 구조조정 압박을 가하고 있다. 올해 지방정부의 재정수익이 약 8조 위안에 달하고 올해 부채 만기 도래액이 약 2조 위안에 그치는 점을 감안하면 지방정부 디폴트 사태가 나타날 가능성은 높지 않다. 다만 지방정부는 정부 투자의 9할을 담당하고 전체 예산의 80%를 지출하는 등 경제적 역할이 지대한 만큼 지방정부 부채위기 해결을 위한 정책 대응은 전체 사회고정자산 투자의 1/3을 점하는 국유부문 투자를 둔화시킬 가능성이 높다. 

둘째, 과잉 유동성 역시 중국 경제의 안정성과 건전성을 위협하고 있다. 중국의 통화량(M2) 잔고는 올 3월 말 현재 약 100조 위안으로, GDP의 2배가 넘는다. 통화량은 특히 금융위기 이후 급격히 증가하기 시작해, 2009~2012년 국내총생산(GDP)이 연평균 13.4% 증가한데 비해 통화량은 19.7% 늘어났다. 과잉 유동성은 자산 가격 버블을 키우고 설비 과잉 문제를 악화시키는 근본원인으로 작용해왔다. 더욱 큰 문제는 2012년 현재 GDP의 약 50%(25조 위안)에 달하는 것으로 추정되는 그림자금융의 급증인데, 그림자금융의 상당부분은 지방정부 융자플랫폼, 부동산시장, 한계기업 등 리스크 부문으로 흘러든 것으로 나타났다. 올 들어 성장 급락에 대한 우려 속에서 온건한 스탠스를 유지했던 통화정책은 내년에는 구조조정 작업 본격화와 맞물리면서 시중유동성을 적극 흡수하는 방향으로 전환될 가능성이 높다. 

셋째, 시장의 과잉반응을 우려하여 이번 3중전회에서 정면으로 다루지 않았던 부동산 가격 급등 문제에 대해서도 올 3월 이래의 관망세에서 벗어나 능동적인 정책 대응에 나설 것으로 예상된다. 중국 100대 도시의 주택 가격은 올 들어 10월 말까지 10% 올랐으며, 1선 도시가 20.4% 올라 전체 집값 상승을 주도하고 있다. 완연한 집값 버블 양상을 보이고 있는 1선 도시들에 대해 지역별 행정규제를 강화하는 한편, 올 2월 도입한 양도 차익에 대한 20% 소득세 과세 지역 범위를 넓히고 현재 충칭(重庆), 상하이(上海) 등지에서 시범실시 중인 부동산세를 본격 부과하는 등 과세 중심의 가격 통제 노력을 한층 강화할 것으로 예상된다(<표 3> 참조). 
  
개혁 추진에 따라 투자 둔화 불가피 

세 가지 리스크 요인들에 대한 정책 대응은 단기적으로 투자를 둔화시키는 결과를 낳을 것이다. 지방 부채 문제 해결 노력은 지방정부가 주도하는 인프라(SOC) 투자의 둔화를 낳고, 부동산 추가 대책은 이미 올 8월부터 상승세가 꺾인 부동산 투자 둔화를 가속시킬 것으로 보인다. 과잉 유동성 해소와 그림자 금융 규제는 설비과잉 부문, 한계기업의 도태와 퇴출을 촉진시키면서 제조업 설비투자를 비롯한 전반적인 투자 활력을 떨어뜨릴 것이다. 

투자 둔화를 소비와 해외수요 확대가 어느 정도 상쇄할 수 있는지가 올해 말~내년 초 중국 경제의 성장세를 좌우할 것이다. 소비는 중국 정부의 의욕적인 소득분배 개혁의 성과 이외에 소비자들의 가까운 미래의 가계소득에 기대에 영향을 받으면서 완만하되 꾸준한 성장 흐름을 나타낼 것으로 전망된다. 수출은 지난 10월 지표에서도 나타났듯이 미국, EU 등 선진국 경기의 회복세가 이어짐에 따라 올해에 비해 상당 폭 개선될 것으로 예상된다. 

5세대 지도부는 경제 구조개혁에 대한 강력한 의지를 갖고 있으며, 과거처럼 성장률을 끌어올리기 위해 경기부양책을 동원하는 일은 하지 않을 것으로 보인다. 하지만, 올 6월 은행간 금융시장이 혼란을 보인 직후에 소극적인 경기부양책을 내놓은 것처럼, 개혁 추진 과정에서 나타나기 마련인 일시적인 경색 국면에서 개혁의 고삐를 잠시 풀거나 단기적인 완화책을 내놓는 유연성은 발휘할 수 있을 것으로 예상된다. 중국 경제 리스크 요인들의 심각성 정도와 중국 정부의 정책 의지 및 정책 여력을 고려해 볼 때, 현재의 리스크 요인들이 중국 경제의 경착륙을 야기할 가능성은 매우 낮다. 

내년 중국 경제 성장률은 올해보다 다소 낮아질 것으로 보인다. 하지만, 성장률 하한 기준을 취업 보장 수준으로 잡고 있는 리커창(李克强) 총리가 최근 “1,000만 명 고용 창출에는 7.2%의 경제성장률이 필요하다”고 언급한 점을 볼 때, 12월 경제공작보고에서 밝힐 내년 성장률 목표가 7.2% 미만으로 설정되지는 않을 것으로 보인다. 

중국 정부의 개혁 작업에 대해 개혁의 타깃이 되는 기득권 세력은 결코 쉽사리 투항하진 않을 것으로 보이며 또한 중앙정부의 개혁 주체 세력 역시 단기간에 개혁의 성과를 내고자 무리하게 서두르지는 않을 것으로 예상된다. 개혁 작업은 10년 이상 길어질 수도 있으며, 그 과정은 중국 경제가 수치 상으로 한 단계 낮아진, 하지만 과거에 비해 안정적인 성장으로 서서히 연착륙해가는 과정으로 볼 수 있다.  <끝>